姚先国:清单是转型的突破

2014-04-10 05:47:48
在姚先国眼里,富阳的改革符合中央的改革精神,是树立建设服务型政府和法制型政府的标本。

本报记者 刘科 发自浙江富阳

烟花三月,浙江大学公共管理学院院长姚先国曾专门抵达富阳,对当地的权力清单进行调研。在他眼里,富阳的改革符合中央的改革精神,是树立建设服务型政府和法制型政府的标本。

政府权力要勇于“做减法”

时代周报:今年是全面深化改革的开局之年,富阳市目前正在推进浙江省县域权力清单试点改革,如何评价富阳的试点实践?

姚先国:浙江之所以选择富阳试点,是因为富阳的工作基础比较好。2009年前后,富阳就已经开启权力清单的试点,最早统计是9000多项行政权力,后来减到7000多项,现在常用行政权力大概是减到了2500项左右。

推行权力清单,是为了明晰每个行政部门、每个职位的权责,这是对政府行为进行规范与规定,给权力划定边界。可以说,权力清单是一把双刃剑,对于政府是正面清单,在清单范围之内的权力方可行使,对于企业和公民则是负面清单,在清单之外“非禁则入”,自由选择,自主决策,自我负责。

作为基层政权来看,整个行政体制改革,关键是处理政府和市场的关系,从这个角度讲,富阳的试点符合中央的改革精神—权力清单是政府转型的突破口;其次是为行政体制改革做了积极探索;再次是为浙江省制定权力清单提供了基础数据,增强了改革共识。

时代周报:权力清单制度改革的实质是什么?

姚先国:建立政府权力清单,必须搞清楚什么是行政权力、目前有哪些行政权力、授予依据是什么、保留的必要性是什么,再进行确权、制权、依法用权,通过权力清单真正把权力关进制度笼子。这样,行政管理者与被管理者都在法律体系框架下行使和捍卫自己的权利,公权与私权有效制衡、良性互动,从而形成管而不死、活而不乱的经济社会秩序,实现从全能政府、管制型政府向服务型政府、法治政府的成功转型。

时代周报:一些人认为,权力清单试点有点像是富阳市政府“革自己的命”,这是对政府削权,你怎么看?

姚先国:我以为,基层官员对地方治理中实际弊端的认识是很清晰的,他们的感受可能比旁观者要清楚,比如多头管理、政出多门、职能交叉,这是政府管理的常见现象;部门职责不清、扯皮推诿、久拖不决也是明显弊端,富阳市的政府官员跟我谈的时候,(对于这些现象)他们都很清楚,也很忧虑、着急,我相信其它地区的官员(对此)也很清楚。

改革开放以来,我国已经进行过六次集中的行政管理体制改革,但实际效果并不理想。原因有很多,比如:对政府与市场的关系认识不足,改革的基准定位不清晰;改革推进的逻辑是问题导向,侧重于局部探索,改革设计也缺乏整体性与协调性。

更重要的是,没能找到约束行政权力的有效途径,每次简政放权、裁减人员都成绩很大,但一旦出现新情况、新问题,就可成为行政权力扩张的理由,政府的权力边界一直可伸可缩,一直走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。

政府权力要勇于“做减法”,实行权力清单管理,就有望遏制权力扩张。而通过权力清单正本清源,可以有效提高政府的行政效率。

理清政府权力边界

时代周报:按照中央精神,建立权力清单制度,意味着“清单之外无权力”。在清单之外,一律不得实施行政审批或新设审批事项。对于行政审批制度来说,这是一项重大变革。这是否会造成政府监管的空白?

姚先国:不在权力清单范围内的,(政府)就不管了,该管的一定要管到位。现在的问题是,哪些政府该管,哪些不该管,不清晰。过去政府不管什么事,都由它来承担,“12345,有事找政府”,就是个生动的例子,什么事都找政府,政府的权力边界不清晰,有些交叉甚至错位,老百姓的意见比较大。

政府退出的底线是什么?权力的主体是谁?行政权力放到什么程度?这些都需要明确。一直以来的问题是,我们没有把权力边界理清楚,没有把权力的主体弄明白,政府和人民到底应该是什么样的关系。

一方面,对外的权力边界要清晰化,需要理清政府与市场、社会的边界。政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六个方面。另一方面,对内的职责边界也要清晰,部门之间的职责边界一定要划清楚,否则,要么就是监管空白,要么就是多头管理。

对于市场主体能够自主决定的,市场竞争机制能够自行调节的,社会组织或中介组织能够自律管理的事项,应该交给市场或社会承担。对于一些企业和群众意见比较强烈的,像资质、资格、评审、注册等资格评审认定事项,政府制定好标准和规则就可以了,行业管理、技术性服务等具体事务可以交给行业协会等社会组织。

禁止政府部门在权力清单之外实施行政审批或新设审批事项,这是主动限定政府权力范围、构建有限权力政府的重要举措,有利于划清政府权力边界,防止政府对市场和社会过度干预,发挥全社会的积极性和创造性。

改革要解决深层次体制矛盾

时代周报:富阳的试点改革会给政府部门监管带来哪些冲击?

姚先国:现在事前的审批、审核、核准等事项少了,但事中事后的监管任务大大增加了。对于政府部门来说,这意味着不能再像过去那样主要依赖行政审批这种方式实施监管,而必须创新监管方式,比如通过公共服务、信息公开等柔性方式实施监管。

政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来,重心要从事前审批向事中事后监管转变,像行政许可、非行政许可、财政专项资金分配等,都是前端性的行政行为,事中事后的监管制度要进一步健全、监管力度要进一步加强,不能在权力下放的同时留下“监管盲区”,特别是委托下放的一些行政许可事项,要建立常态化的监管制度。

时代周报:你怎么看待富阳在试点过程中出现的问题和困难?除了权力清单试点之外,在转变政府职能的过程中,是否还需要其它配套改革?

姚先国:富阳的试点,比如部分行政权力事项实际属于上级政府权力,如何清理?真正动到有直接利益的部门,改革阻力依然明显。再比如减少审批事项,当然只能减少自己权力范围之内的事项,上一级政府的审批事项“还得一级一级走程序”。

深化经济体制改革,核心是处理好政府与市场的关系,突破口就是行政审批。在现有体制中,最难改革的就是审批制度。行政审批制度改革的本质就是要理清权力清单,其不能无限扩大,政府权力扩大的结果就会导致腐败现象的不断发生。

中国体制改革的目标是建立社会主义市场经济和与之相适应的政治、社会、文化、生态文明体制机制,市场经济以产权明确、自主决策、自由交易、公平竞争为基本特征,市场主体的产权界定及其运用能否得到保障,取决于政府管理造就的市场环境。

这几年来“顶层设计、配套改革”的说法比较密集,有关改革措施的推进也越来越体现系统变革的思路,在这种情况下,局部改革也需要正确定位,创新不能背离系统变革的大方向,脱离系统设计的大框架。改革要在解决深层次体制矛盾上下工夫,而不能停留在细枝末节上的边际创新,单纯公开审批权是不够的,还必须反思审批权制度背后的路径依赖,进行更彻底和更本质的行政管理体制改革。

 
 

【简政放权在富阳】专题文章

简政放权的富阳样本

富阳改革:清单之外无权力


 

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