富阳改革：清单之外无权力

2014-04-10 05:10:22

来源: 时代周报

自今年1月权力清单试点改革之后，富阳市行政中心正在开展一项“企业投资项目不再审批”的改革，这是确立负面清单式的管理模式。

本报记者刘科发自浙江富阳

在2013年3月8日召开的全国政协十二届一次会议第三次全体会议上，全国政协委员、九三学社中央副主席赖明发言称，目前仍有企业家感慨，投资一个项目竟要过53个处、室、中心、站，经100个审批环节，盖108个章，全程需799个工作日。

这正是办事磨破嘴，盖章跑断腿的依据。众所周知，去政府办事，一直存在“审批难、监管松”的情况，办个证千辛万苦、四处奔走求告。审批，俨然成了政府各部门手里最大的权力。

如今，权力清单制度改革正改变着富阳企业和市民的生产生活，这其中，行政审批是最直观的体现。

从部门“割肉”

富阳市行政服务中心组建于2005年，其前身为2001年成立的富阳市投资项目集中办理中心(下称“办理中心”)。当时，为了集中办理投资项目审批服务事项，办理中心集中了市发改委、建设局、环保局、国土局等13个单位，设立17个窗口。

但当时的效果并不好。“3年后，3个单位的3个窗口撤出了投资项目集中办理中心。”富阳市行政服务中心副主任朱玉坤告诉时代周报记者。

由于授权不到位，有些可以在窗口办结的事项没有在窗口办理，这样，窗口就成了“收发室”。朱玉坤说，投资项目集中办理中心像是一个无组织、无机构的临时单位。

此外，进驻部门不到位，审批服务链条不完整，服务内容远不能满足群众办事的需求。“比如工商营业执照等不能办理，不能从根本上解决群众在部门间来回奔波的问题。”朱玉坤说。

重新组建行政服务中心意在解决该问题。2005年后，27个行政部门进驻中心集中开展服务，设立行政服务窗口88个，集中开展行政服务事项324项。

为了服务群众，23家会计、审计、评估、咨询、测绘等中介机构进入中心集中办公，为行政审批对象提供“一站式”配套服务。

虽然“一站式”服务格局基本形成，但由于部门间的沟通、协作、协调不够，集中优势没有得到最大限度的发挥，审批流程仍不够科学、合理、便捷。

朱玉坤的解释是，有的项目内部运作时间长，程序该简化的没有简化，审批办件内部科室间“长途旅游”的现象还是比较突出。

为此，富阳在2009年开始落实“两集中，两到位”政策。所谓“两集中”是指审批职能集中到行政许可科，行政许可科集中到行政服务中心;“两到位”则是窗口事项进驻到位、授权到位，，科长签发就能直接办理。

通过流程再造，部门集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向行政服务中心集中。首席代表由行政许可科负责人或部门分管审批的领导担任。改革后，原来部门的诸多科室工作重心转向公共政策制定和日常监管，而新成立的行政许可科则是单独承担审批职责。

现实的情况是，每个审批后边都有部门的利益在。审批没了，意味着要部门从自己身上“割肉”，难度可想而知。个别部门负责人开始时高调支持改革，到真要取消时就不愿意了。

为此，富阳市采取的措施是，由市纪委(监察局)出面，加强监督检查，对思想认识不到位、推进态度不积极、措施不得力、进度严重滞后的，要对其单位及其主要领导作出通报批评，直至追究相关责任人的责任。

由此，富阳政府各部门从150个审批职能科室、88个分管领导，到如今只剩下44个行政许可科，分管领导减少到35个，而这44个行政许可科，如今基本集中在富阳行政服务中心内。

“2009年，投资项目政府部门平均承诺时间从12.48天压缩到7.56天，到去年，这一数据进一步被压缩至5.6个工作日。”朱玉坤说。

“如果没有权力清单这个底，根本没办法进行流程再造。”朱玉坤说，正因为心中有底，他们才能不断和部门沟通，合并掉一些程序，减少一些程序，从而让行政审批大提速。

网上“并联审批”新模式

传统审批方式饱受诟病，其中包括部门职能越位，审批设定管理不严，利用部门“文件”或“上级规定”变相设置审批事项;部门职能错位，职能交叉、法律打架、互为前置等问题。

打开富阳市网上政务大厅的网站，首页上有着非常清晰的权力清单：交通局(134项)、环保局(41项))、人事局(29项)……点开这些项目，还能看到更详细的描述。

这是富阳市政府在2009年建立的审批权力公开、审批业务运行和审批效能电子监察三位一体的网上行政服务中心。该中心可以实现审批申请、受理、审核、审批、收费和发证等环节网上办理。这令市民不用重复递交材料，就连图审也实现网络审核，此外，还可以对项目审批的进度进行跟踪。

目前，富阳市除公安等7个具有上级垂直审批系统的部门外，其余26个具有审批职能的部门全部统一进网审批，通过审批流程固化和电子化报件，打造审批申请、受理、审核、审批、收费和发证等环节全流程网上办理的“信息跑、人少跑”审批新模式。

富阳市行政服务中心业务一科科长汪新丰介绍，网上审批推行以来，累计承办各类审批业务20余万件，投资项目审批相关事项实现全网运行，在压缩审批承诺时间的基础上，网上审批提前办结率达到64%。

在网上审批的基础上，富阳市还建成了网上批文资料共享信息库，实现审批材料跨部门共享。列入共享目录的营业执照、法人身份证明及各审批部门出具的审批批复或证照等共计45项审批共享材料，或由综合进件窗口收取并实时扫描入库，或由部门审批结束后自动入库，后续相关部门便可通过网上共享。

“比如网上施工图并联审批，由综合进件窗口一次性收取规划、住建、消防、人防、气象五部门的审批材料，经电子化后扫描入网，启动五部门并联审批，结合住建局统一督促施工图设计中介限时完成图纸变更过程，最终由综合进件窗口统一代发五项批复。实行施工图网上并联审批后，审批时间从原来串联的50余天减少为6个工作日。”汪新丰说。

如今，网上并联审批模式已经推广至房产四证联办等领域。“像房产四证联办，不仅确保在90分钟内立等办结，且办事群众提供资料从原来分开办理的32件次减少至10件次，减少跑窗口数量5次。”汪新丰说。

为巩固审改工作成果，富阳推行了行政审批效能指数考核，从一审一核、提前办结率、上网率等十个动态效能指标和职能整合等五个常态指标，对各部门窗口进行月度和年度考核。

“每月成绩都会在富阳日报上公布，如果窗口单位连续三个月排名最后三位，部门的分管领导将走进窗口，自己亲自为市民服务。”朱玉坤说。

“清单”之外不再审批

自今年1月权力清单试点改革之后，富阳市行政中心正在开展一项“企业投资项目不再审批”的改革，这是确立负面清单式的管理模式。

企业投资项目不再审批，是指负面清单以外的投资项目，在企业获得土地后，按照相关部门设定的准入条件、建设标准和相关要求，作出具有法律效力的书面承诺，自主依规开展设计评审、选择建设单位，并上报备案，项目竣工后接受全面验收，不达标不投产，简称为“先建后验”的审批制度。

汪新丰介绍，投资项目不再审批后，仅通过项目申报、项目论证、用地指标预安排、企业承诺、集中公示、项目设计、施工许可、联合验收等步骤便可完成流程，压缩企业审批时间，加快企业投产步伐。

汪新丰说，不再审批改革是打破了常规审批程序，部门由原来的逐环审批变为统一的“事前定标、事中服务、事后监管”，将项目设计、评估和实施的权力交还给企业，部门重点抓好企业对社会和环境的外部影响，实现从“重审批轻监管”到“轻审批重监管”的转变。

“除土地报批时间外，企业投资项目从申报到开工全过程将压缩至不超过60天，其中部门仅在制定标准和承诺公示环节用时10个工作日，其余为中介设计评估和企业开工准备时间。”汪新丰说。

目前，富阳市选取了富阳普宁实业有限公司、富阳永荣节能设备有限公司、杭州东复科技有限公司3家不同行业、不同规模的企业投资项目作为不再审批改革试点项目。

根据方案，实施不再审批后，项目申报到开工分为三个阶段，第一阶段是项目前期服务阶段，由审批部门根据项目可行性研究报告，结合项目区域位置等实际情况，出具项目准入条件和实施标准;第二阶段是企业根据部门标准，自主选择中介机构开展项目设计和各类技术评估;第三阶段是项目建设完成后，部门进行联合验收并出具审批批复。

上述三家企业，目前已经分别拿到了规划、环保、水利、经信等审批部门出具的项目实施标准，这意味着富阳市企业投资项目不再审批改革试点已经完成项目前期服务，进入企业和中介自主设计的第二阶段。

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