[专题]简政放权的富阳样本

2014-04-14 10:20:31

来源: 时代周报

富阳正试图摸清楚政府的权力究竟涵盖了社会治理和自治的哪些方面，当地人称之为“权力清单”。这一方面是为了约束权力，另一方面，展示了当地政府正试图向法制和服务型政府转型。

编者按：

不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败

——孟德斯鸠

这句话仍有后两句：道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。几乎所有的社会管理制度在设计初期，都在极力地避免为贪腐留下空间。但在数十年的社会运转中，贪腐问题却成了这个制度急需解决的问题。

途径之一就是用权力来约束权力。

毗邻中国杭州的县级市——富阳，正试图摸清楚政府的权力究竟涵盖了社会治理和自治的哪些方面。当地人称之为“权力清单”。这一方面是为了约束权力，另一方面，展示了当地政府正试图向法制和服务型政府转型。

本报记者刘科发自浙江富阳

3月31日，星期一，汪新丰照例在体育场路237号的行政中心二楼的办公室加班，这位富阳市行政中心业务科科长当天晚上7点多才离开办公室，当时同层还有多个办公室亮着灯，楼下还停着几十辆车—对于富阳千余人的公务员编制队伍来说，过去三个月以来，加班已成了家常便饭。

这种忙碌源于一场改革。

今年1月，富阳市被确认为浙江省唯一的县级权力清单试点地。目前，这个毗邻杭州的县级市正围绕清权厘权、减权简权、确权制权三大任务重点开展试点工作，确保今年6月底前取得阶段性成果，为上级政府的改革试点提供有效启示。

改革力度可谓前所未有，“富阳是倾各部门之力在推进这项试点，主要以市法制办、市编办和市行政中心为牵头单位，市各部门和机关都有参与。”汪新丰说。

事实上，自2008年起，富阳市在权力清单试点改革上已经有了六年的探索，从最初只是在行政审批改革制度进行试水，到如今承担着浙江权力制度试点重任，富阳的目的是—为县域行政权力打造一个“制度的笼子”。

摸清“权力家底”

“富阳最初搞权力清单，由市纪委监察部门牵头，主要是为了反腐，进行风险防控。”富阳市外宣办主任徐磊介绍。2008年，富阳市启动了“权力清单、流程再造”工作，彼时的一个背景是，2008年前后，全国层面县级领导干部频频落马，引发各界忧虑。

因此以县级市作为试点，也有其背后深意。

自秦设郡县以来的2000多年里，县一直是中国社会行政区划的基础一级。《中华人民共和国宪法》明确规定，省、县、乡是中国行政区划的基本架构。

1949年新中国成立之后，由于乡绅治理的式微，县级政府出于治理及计划经济需要，机构日益膨胀，直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

改革开放之后，中央政府开始陆续向地方分权，尤其以经济权力为主，这使得省级及以下的地方政府，在地方事务上的话语权越来越大。但经过三十多年的发展，一个县域到底拥有多少权力，一个行政部门又掌握着哪些权力，一直是没有厘清的一笔账。

探索正是基于此而开展。当时，行政单位的审批权相对集中在个别科室，“权力清单”的重点目标自然落到各部门的重点科室。

以市环保局、建设局等8个部门为试点单位，按统一清单格式、规范流程形式，富阳编印了手册，并在《富阳日报》详尽地晒出权力清单。

在具体的梳理过程中，按照行政许可、行政处罚、行政监管、行政强制、行政征收、行政确认(登记)、行政裁决、非行政许可事项等“8+X”类行政权力，部门详细列出权力清单，编制了职权目录和权力运行流程图。

工作初期，富阳对“行政权力”的定义作出了规定，即试点工作中的行政权力所指范围为根据现有的法律、法规、规章规定的，但不包括人事任免及资金运行等部门内部事务性权力。

各政府部门按照基本框架体系开展权力上报和清理工作，各责任部门在上报数据时以常用权力清单和非常用权力清单归类，汇总后依照权力范围的大小，权力事项的多少，工作任务的轻重不同，就行政权力事项“应当减”、“当减未减”、“可以减”等不同情形进行分析论证。

就此，富阳对全市39个部门均列出了清单，这是当地政府第一次摸清自己的“权力家底”。2009年清查完成后，当时得出的结论是，富阳共有原始行政权力7800多项。

“当时主要是查找领导班子成员、重点岗位、行政权力运行过程中关键环节的风险，从源头上预防腐败。”徐磊说。在此基础上，富阳对行政权力进行了筛选，和群众密切相关的权力，被公之于众。

“我们梳理涉及的法律法规规章数量庞大，初步统计超5000部，10万以上条法条。”富阳市法制办科长盛颖涛告诉时代周报记者，“可以说没有哪个人能够全面弄清楚。”

经过几年改革实践积累的经验，富阳已有权力清单的改革基础，这是富阳试点县域改革所具备的先天性优势。今年1月，富阳被确认为浙江省唯一的县级权力清单试点地。

1月20日，富阳市召开权力清单试点动员工作大会，成立了以市委书记姜军为组长的清权领导小组。领导小组办公室下设综合协调组、清理部门职责组、规范权力运行组、审改工作组和权力监督组五个工作小组，抽调专门人员力量具体落实改革试点各项工作任务。

富阳最新的这次试点工作的方法是，参照2009年的原始权力目录，相关行政部门对本部门截至2013年12月底的现有行政权力进行再次梳理，厘清权力名称、法律依据、行使部门等。

两天以后，富阳市法制办召集39个行政部门，牵头召开“清权厘权减权简权”专题工作会，明确各政府部门的目标、任务与时间节点。

“能取消的坚决取消”

权力清理过程的严苛，体现在对细节的确认过程，“要清理的行政权力，必须明确是取消、合并、下放、委托，还是转移。”盛颖涛说。

清理理由，则必须列明是法律、法规、规章的废止、修改;是因机构改革职能划转;还是无实际需求(一年内未使用过)等。还要写明具体废止的法律、法规、规章，划转、合并、下放、转移、委托等具体去向等，并提供书面材料。

“都得写得一清二楚，这样才能看出，这个行政权力是不是应该取消，是否有充分依据。”盛颖涛说。

以富阳市农业局为例。在清权之前，富阳市农业局共有行政权力1695项。清权之后，行政权力变成725项，减了一半多。一个突出现象是行政权力设置同本地实际不符。“像病原微生物实验室管理、血吸虫病防治、渔港管理等领域的监管，富阳基本没有用过。”富阳市农业局政策法规科科长丁荣法介绍。

对于与本地实际不符的相关权力，有时还会涉及国家行政立法的相关问题，比如富阳市农业局上报的《中华人民共和国野生植物保护条例》第十七条第二款规定了“对采集国家重点保护农业野生植物活动进行监督检查”的行政监管权力。

富阳本地并没有条款中所述“国家重点保护农业野生植物”，但由于涉及国家行政立法，富阳市采取的措施是，上报浙江省政府予以进一步明确处理形式。

富阳市环保局也对环保工作无实际需求、长期未使用的行政处罚事项进行了清理。“像对未申报所生产的机动车辆排放情况的处罚，我们从未实施过这项行政处罚，因为富阳没有机动车辆生产企业，所以这项行政权力就取消了。”富阳市环保局法制科科长姜燕告诉时代周报记者。

对于内容相近的行政权力，则予以合并。“像2009年我们有污水排污费征收、废气排污费征收，固体废物及危险废物排污费征收、噪声超标排污费征收四项行政权力，这次我们就合并成一项‘排污费征收’。”姜燕说。

对多部门共同行使的同一行政权力，则明确一个行使主体，“对医疗单位和医疗废物集中处置单位的行政处罚，环保局和卫生局都可以进行处罚，这次我们清理了这项行政权力，因为卫生局比我们的监管更有力。”姜燕介绍。

而对于新增的行政权力，则必须填报行政权力来源是在依法新增、上级下放、职能划转、原漏统计、许可、非许可转入等内容。

正是通过这样的细致梳理，行政权力被翻了个底朝天，但新麻烦又来了—过去个别单位在行使权力中，存在着超越法律规定擅自添加中间环节。

“比如公安局在办理民族类别变更手续、教育局为高考少数民族学生办理加分手续时，都要求申请人到民宗局盖章确认，而实际上由两局主动确认(调查审核确定)即可，以免行政相对人额外义务。”盛颖涛介绍。

此外，一些审批和处罚、监管、征收、给付等权力行使中，部分部门增添加盖村委会、社区甚至本人单位公章的中间环节。“这次清权后，我们作出的调整是，对各部门在法律法规规定以外擅自添加的其他程序事项，一律作出取消。”盛颖涛说。

就这样来回，最后，富阳的原始行政权力从2008年的7800多项削减到5796项，而常用行政权力从2500多项削减到1534项。

改革驶入深水区

富阳的试点改革，不仅体现在行政部门范围的逐步推大、权力项目不断减少等方面，也体现在政府部门主动邀请公众监督上。

3月7日，富阳在网络中晒出了全国首份县级权力清单，向社会公众征询意见并接受公众监督。在清单中，权力的名称、编码、内容、主体、依据等事项都一目了然。

在公布权力清单的基础上，为了广泛征求意见，富阳市政府还让公众来探讨这些项目该不该保留、如何才能让审批更加便捷高效，从而将改革推向深入。

“减权简权是在梳理出的权力清单中，明确界定政府该管或不该管的范围，凡不该管或管不好的事务，都应交由市场管理。”盛颖涛说。

权力清单公布后，浙江省水利厅曾有人士来电，对水利工程质量处罚权没有列入富阳的权力清单表示疑义，并对该项权力取消之后如何实现监管提出疑问。

“这项处罚权确实没有列入权力清单，但相应的监管权力依然在清单之列。水利工程的质量处罚说到底是为了监督工程质量，仅靠行使处罚权，无益于提升工程质量。这次的清单中有许多处罚权未列入，但这并不是说政府就放弃监管，而恰恰是政府转变职能，减权并不减责。”盛颖涛说。

对于行政权力改革来讲，权力清单制度只是一种方法和渠道，并非最终目的。因此，权力清单公布之后，该如何保证现有权力运行的公开和透明，是摆在后面的重要问题。

在富阳的权力清单上，除罗列行政单位可以行使的权力外，每项权力怎么行使，也被要求列出详细清单。以富阳市环保局为例，每项许可和审批权力的背面都有一幅“流程图”，每个步骤所需的材料、时间、经办负责人等信息一应俱全，办事的民众可以据此全程监督行政行为。这样做的好处是，能有效防止因行政处罚权范围界定不明，发生模糊性行政处罚，导致不公。

这使得“职权目录和流程图公开后，使权力运行的各个环节置于阳光之下，使每个责任人都能受到监督。”盛颖涛说。

“过去投资项目实行环评审批制，在一定程度上造成建设单位和中介机构对环保行政主管部门的依赖，弱化了其环境保护的主动意识和责任心，我们现在对部分项目采用备案制来替代过去的环评制，这是可行的。”富阳市环保局局长李百山告诉时代周报记者。

此外，富阳市还对行政权力运行进行全程、实时、多方监控，实现对权力的制约，明确责任主体，健全问责制度，这项工作主要由市纪委监察局在负责。

在李百山看来，权力清单不能为了探寻而探寻，关键是增强依法履职，阳光行政。“权力的背后就是义务和责任。权力清单拿出来，后面的责任清单也要拿出来。”

中央给富阳吃了定心丸

今年1月2日，浙江省省长李强在富阳调研期间谈起政府放权改革的阻力时说，“理清部门、层级之间的职责边界，防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。

富阳市委书记姜军在谈到改革的困难时表示，富阳改革试点中存在的一些困惑和问题，主要包括：一项权力多部门行使;法律未明确行使主体;部分行政管理事项存在法律法规缺位;部分权力事项实际属于上级政府权力，县级政府仅承担辅助、初审职能，这部分问题，仅靠富阳自身的力量很难解决，希望得到上级政府和部门的大力支持。

一项权力多部门行使，这特别体现在垂直管理部门同政府组成部门之间存在职权交叉情况。“比如工商局与烟草局，对烟草专卖领域中的违法行为都有处罚权。再比如像卫生局、质监局、食品药品管理局，在化妆品、保健食品、医疗器械等领域，也都存在着管理职权交叉的情况。”盛颖涛说，“有些可能涉及省里的法律法规，甚至国家的法律法规，我们没权动。”

这对于富阳主政者来说，要想破解改革的阻力，必须获得上级部门及垂直管理系统的认可。今年1月，浙江省省长李强如是表示，“只要有利于解放和发展生产力，符合法治精神，我们就继续改革。省一级层面能解决的，我们就主动放权，需要更高层面解决的，我们就向上报告”。

省里的力挺，给富阳吃了颗定心丸。1月以来，富阳的改革进入快车道。针对前述职权交叉的困难，富阳目前的应对方式是，准备对质监局、食品药品、工商局合署成立市场监管局，以此为基础，理顺涉及市场管理的相应职权体系。

但是另一个问题出现了，“市场监管局是否要整合烟草局对于烟草专卖市场的管理职权?机构设置是否也可统一合署?另外，像国税局同地税局管理职权如何梳理，是否调整，这我们显然决定不了。”盛颖涛说。

3月21日，中央编办主任张纪南在富阳调研指出，深化行政体制改革、推进简政放权，权力清单制度是一个很好的抓手，“改革就要有勇于担当的精神，以壮士断腕、背水一战的决心动奶酪、啃硬骨头，敢于负责、敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人”。

目前，富阳的改革，已经引起国务院的关注，李克强总理批示，要求中编办深入了解富阳的试点经验，为推进权力清单制度提供借鉴。

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