土地财政异化城市化过程

2010-06-24 03:07:45

一直有学者喜欢为地方政府的土地财政模式辩护,他们说,地方政府手头没有钱,又必须进行经济建设,就不能不转而开发和利用土地财政。这样的辩解也许成立,不过现实是,通过土地财政推动城市建设,让城市完全变形。

政府通过低价买进、高价卖出的手段直接获取土地收益,是土地财政的初级形态;政府依靠土地资源、借助投资公司进行融资,则是土地财政的高级形态。重庆提供了后者的典型。从2002年末开始,为了解决城市建设的资金问题,重庆市政府相继组建了八大投资集团,用以承担政府重大基础设施和公共设施建设。实际上,这些公司并不从事城市建设活动,他们是地方政府用以融资的金融工具。而他们用于融资的主要资源就是土地储备。八家投资集团均被赋予土地储备功能,家家都有至少数万亩的土地储备,目前总量已超过40万亩。

这种高级土地财政游戏要维持下去,依赖于两个条件:第一,房屋价格持续上涨,从而为土地价值提供保障。第二,政府不断扩大圈地规模,以保持自有资源的一定规模,只有这样,银行才相信风险可以被控制。因此,土地财政驱动政府会不断进行土地储备,且规模越来越大。

这样一来,城市建制区的面积就会不断扩张,换言之,土地财政驱动中国的城市化走上了最粗放的空间扩展之路。黄亚生教授的研究表明,从1996年到2007年,也即在中国的城市化突飞猛进的时期,中型城市的人口密度实际是在降低的(至少是户籍人口)。内蒙古康巴什豪华新城空无一人,虽然较为极端,但类似情形几乎在全国所有城市都存在。

一个显著的例证是,去年底开始,各大城市都公布了大规模的土地储备计划,仅北京市朝阳区就准备将三十多平方公里的土地列入储备范围。这是一个什么概念呢?说出来吓人一跳,这相当于两个中心城区的面积。同样,重庆市八大投资公司拥有的四十万亩土地,也是相当惊人的规模。但是,为了保持资产的价值,这些公司仍会不断地储备土地。这是一个不能停止的游戏。

这样的城市建设当然是见物而不见人。土地财政的初衷是服务于城市建设的,但在现有官员政绩指标体系激励下,城市建设本身就已经变质为官员追求政绩的一个工具。从城市建设中,官员希望获得仅仅是GDP增长速度和财政收入,而高速扩大土地储备、扩张城市规模,乃是实现GDP和财政收入快速增长的捷径。至于民众的生活是否因此而幸福,在官员眼里,根本就是无关紧要的问题。即便城市的快速扩张导致民众的幸福感下降,比如,房屋价格持续上涨的压力让所有人陷入焦虑状态,官员们也无动于衷。

过去二十多年中国城市化过程,只能说是城市建筑物的快速构筑过程,而根本不存在一个相应的城市社会秩序、精神秩序建设过程。甚至可以说,快速的城市扩张瓦解了原有的城市社会秩序和精神秩序,又让新的秩序根本无从生长、发育,现在的城市完全处于社会秩序与精神秩序的真空状态。这是人们普遍陷入焦虑状态的根源。

土地财政推动的城市化过程也扩大了社会内部的贫富分化。城市在空间上高速扩张的基础是政府利用手中的权力,以低廉价格进行大规模拆迁或者征收农民土地。由此,土地增值的收益首先落入政府手中。政府控股的那些城市投资公司的资本金就来自于这些土地收益,而这些收益本来应当属于城市房屋原来的所有者或者土地。因此,土地储备过程是一次财富的大规模转移过程,社会中低收入人群本来可以获得的收益被剥夺了。

更进一步,为了保持城市在空间上不断扩张的趋势,政府倾向于通过各种手段人为地推动房价持续上涨。房价持续上涨的过程,当然也是不同人群的收入差距持续拉大的过程。在当今城市,房屋恐怕是贫富差距的主要制造因素。房价上涨越快,城市内部贫富差距、以及城市居民与乡村居民财富的差距也就会越大。

总之,在土地财政驱动下展开的城市化过程是一个单纯的物质增长过程,对于人的幸福来说至关重要的其他所有价值都被这个规模空前、似乎无人能够阻挡的城市化过程撞倒、压碎。当代中国的城市是华丽的,但也是混乱的,并且充满了危险。

作者系知名经济评论人

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