成都曹家巷棚改样本

2014-07-16 11:01:47

来源: 时代周报

成都“北改”触及曹家巷的时候，如何协调复杂的利益关系，处理好被称为“天下第一难”的拆迁问题，政府和企业开始探索一种创新社会管理、构建和谐社会的新模式—居民自治改造。

编者按

全国旧改都面临着拆不动的烦恼。“拆不动”的重要原因就是居民们有着各种利益诉求。

成都北部城区有着形象最差、交通最拥堵、治安最复杂、城区面貌最落后的现实。成都有意通过北改，建设现代化、国际化的城区。曹家巷正是成都“北改”工程在旧城改造方面的一个缩影。

成都“北改”触及曹家巷的时候，如何协调复杂的利益关系，处理好被称为“天下第一难”的拆迁问题，政府和企业开始探索一种创新社会管理、构建和谐社会的新模式—居民自治改造。换句话说就是“依靠群众去做群众工作，依靠多数群众去做少数群众的工作”。

在政府支持下，曹家巷居民自治改造委员会，在企业、政府和居民之间起到了上通下达的作用，协调复杂利益关系，同时代表居民向政府、企业表达合理诉求，是曹家巷旧改成功的关键。

本报记者张蕊发自成都

7月15日，是四川成都曹家巷自治改造项目启动满一年的日子。在这一年中，很多的人生活因这个项目的启动被改变。

高国勇就是其中之一。现在的他，每天七点起床，吃过早饭后，就去了社区老年活动中心和曹家巷老街坊们喝早茶，摆摆龙门阵。

不少曹家巷的居民选择了异地安置，今年过年前他们就迁入了金牛区稍微偏远一些的位于汇泽路上的泉水人家。第一天在新居的餐厅吃饭时，高国勇小孙女一句“12年来，第一次在餐桌上吃饭”的话让高国勇老伴的眼泪都流了出来。

高国勇承认自己从来没有想过会住上这么大的房子，他也承认这一切不光要感谢政府，也要感谢在拆迁中起到关键作用的居民自治改造委员会（以下简称“自改委”）。

无可否认的是，在曹家巷的拆迁中，自改委确实起到了政府和居民之间的桥梁作用，“要不是自改委，曹家巷的拆迁不可能那么快就顺利结束了。”提起这件事情，自改委副主任向元琪还是蛮自豪的。

这得益于成都市委市政府做出一个大胆的探索：让老百姓参与到改造工作中。金牛区人大常委会副主任廖安春说：“改不改群众说了算”，实行拆迁安置协议签约达到100%，政府才启动拆迁工作，正式投入资金；如果达不到100%签约的要求，那么等条件成熟再改造。

借北改东风启动拆迁

曹家巷位于成都市一环路上，地理位置上属于中心城区。修建于上世纪50年代，是华西集团旗下的一个公房区，是成都市第一批楼房，都是三层的楼房，被称为红砖房，在成都当地非常有名。曹家巷的房屋是公房，分为一、二街坊两个区域，住着华西集团的建筑工人和家属，每月象征性地缴纳十几元租金。

华西集团改制后，在这里居住的不少工人下岗了。“有钱的早就搬走将房出租了，剩下的都是没钱的。”高国勇告诉时代周报记者。

三家人使用一个公用厨房，整栋楼里没有厕所，洗菜、洗澡靠一个小小的水池……当年省建三公司幼儿园退休老师陈阿姨的家，要穿过一条黑暗的走廊，小小的两个房间，其中一间锅碗摆了一地，“没有办法啊，只有两个房间，连个厨房都没有。”陈阿姨很无奈。但当年最让陈阿姨揪心的还是安全问题，“一遇到下雨，我好害怕房屋垮了。”

这里的住房情况多数和陈阿姨一样，曹家巷一、二街坊的3000多户房屋，一般都住在10-40平方米的房子里，很多都是一家三代住在里面，条件最差的还有三代人挤一间房，中间拉个布帘子。“过年过节从来不敢邀请亲朋好友来耍。”快人快语的林大姐说，房子条件太差了，来了亲戚朋友都只有喊到外头坐会，都不敢带到家里来，儿子今年都25岁了，没有像样的房子，连女朋友都谈不到。

这些房子都是几栋楼才有一个公厕，三户人家公用一个三平方米左右的厨房。在成都市一环路上的曹家巷，1.4万余人、65幢危旧房、7个旱厕共同组成了市中心的棚户区。由于地理条件的优越，所以近年来破墙开店、沿街为市的越来越多，以至于那里始终污水横流、垃圾遍地，生活条件相当恶劣。

“5●12”地震前，红砖房就被定性为危房。“5●12”地震后，红砖房变成了D级（很严重，记者注）危房。

从2002年开始，曹家巷的居民就一直在上访，要求政府拆迁曹家巷。“几千户人家，只有十多平方米的人家就占到了20%以上。”成都市金牛区宣传部新闻科长陈静思称，早在10年前，金牛区政府和华西集团就多次联系知名房地产开发商就曹家巷改造事宜进行项目测算，均因搬迁安置成本巨大，项目开发会造成巨额亏损而搁置。“地少人多，怎么算，企业都是赚不了钱的，所以来一家走一家。”

2012年，成都市启动北部城区老旧城市形态和生产力布局改造工程（以下简称“北改”）。目前，“北改”已成为成都人街头巷尾热议的最流行词。曾经是城市建成区形象最差、交通最拥堵、治安最复杂、城区面貌反差最大的城北地区，众多棚户区正在进行拆迁改造，而曹家巷那破旧的老房子正在拆迁范围内。

“当时，北改的具体政策还没有下来，但有一点可以肯定的是，对于北改一定是有相关政策支持的。”陈静思说，其实在这之前，金牛区区委区政府对曹家巷的摸底从来就没有停止过。

这一次，借着北改的东风，金牛区也摩拳擦掌，准备把曹家巷拆迁改造的问题解决了。政府所做的就是成立了曹家巷拆迁项目指挥部，由金牛区委副书记胡斌任指挥长，驷马桥街道办事处、区房管局、旧改办、宣传部等政府部门都是指挥部的成员。指挥部还从全区抽调了50名科级以上的干部，每天做一些入户调查，签自愿确定的意向书、跑房产证确认等基础工作。

居民自选成立自改委

得知北改消息那一天，曹家巷的居民的龙门阵第一次“摆”到了深夜。

在这几年当中，曹家巷是拆迁呼声最高的，然而每一次居民们都满心欢喜地盼望，每一次最后都是失望。

2012年初，曹家巷的居民们又一次听说了拆迁的消息，但每个人的第一次反应都是不可能，“都觉得拆不了。”高国勇说，1月底的时候，街道通知要开始入户调查了，大家才相信这一次的拆迁要动真格的了。

不知道谁提议，拆迁拆的是大家住的房子，所有决策应该由居民共同参与。于是他们商量决定选出自己的居民代表，代表曹家巷的全体居民在拆迁问题上直接和政府对话。

当天晚上，居民们推选出了临时代表，去和政府协调居民自治的有关事宜。

在征求片区所有住户意愿的基础上，决定以自治改造的方式推进曹家巷项目改造。同时同意曹家巷成立全部由居民构成的“自治改造委员会”（以下简称“自改委”）。

“当时决定居民自治，还有一个很重要的前提，就是这个项目必须经曹家巷百分之百的居民同意后，才能启动。”陈静思称，实际上，曹家巷这次的拆迁有三个很特殊的原因，一个是北改，二是居民百分之百同意，三就是最受关注的自治改造模式，“自改模式是由于其特殊性决定的。”

2月3日，居民自治选举候选人大会召开，“56人参加。”自改委副主任向元琪对此记忆犹新，他告诉时代周报记者，参加这次会议的，都是曹家巷最早的居民代表。

这次会议是自改委成立的决定性会议，会议之后，自改委前期工作小组就展开入户调查的工作。

3月5日，在市、区两级政府的指导下，经过曹家巷全部居民的公开投票，选出了13名住户代表成为自治改造委员会成员，这同时标志着自改委正式成立，二街坊74岁的老人何希模当选为自改委主任。

担当政府和居民沟通的桥梁

自改委的作用确实不容小觑。有一件事情让陈静思印象深刻，由于曹家巷地少人多，所以当时规划的楼房方案基本都是一室一厅、54平方米的小户型，自改委把设计方案拿回去和居民沟通时，绝大多数居民都说不能签，有人说一间房子，怎么住？总不能让自己和儿媳妇住在一起，“改造我很支持，但是你让我签这个，我不能签”。

于是自改委就回来和指挥部沟通，指挥部想，这确实也是个问题，那就想个办法吧，“当时就想，还是56平方米，但是做成两个卧室。”上述工作人员称，自改委当时就表态了，说谢谢政府考虑得这么周全。

可让自改委和指挥部都没想到的是，方案拿回去以后，自改委又被骂了，“大家当时的意思就是这么小的房间连转身都困难，要怎么住。”陈说。

在广泛征求居民意见后，自改委再次向指挥部提出，能不能做一些大户型，想要大户型的可以以商品房的价格购买。指挥部通盘考虑后，觉得这个建议可行。就这样，设计方案前前后后修改很多次，到最后曹家巷一、二街坊的居民对安置方案都非常满意。

曹家巷一、二街坊是华西集团的公房，所以需要华西集团做一个确权，就是这个房子到底是给谁用的。确权以后还要公转私，才能签合同。

一套房子几个人来争，在当时曹家巷拆迁的时候是经常发生的事情，这时候自改委就起到了很大的作用。毕竟经过了几十年，政府肯定是不知道这套房子到底是谁的，恐怕连华西集团也弄不清楚，但一直住在那里的街坊是知道的。“那段时间，很多人会来指挥部反映情况，说哪套房子是谁的，不能签给谁。”陈静思感慨，这时候，群众真是发挥了巨大的力量。

全部摸底工作结束后，2012年12月18日，曹家巷召开了动迁大会，在动迁大会上，居民代表抽取了一个评估公司，开始评估曹家巷拆迁的有关事宜。这标志着，曹家巷拆迁改造进入实质性阶段。

但并非所有的拆迁都那么顺利，曹家巷平价菜市场拆迁的时候，也是自改委带头前往的，卖鸡蛋的龙大爷不肯走，坚持先拆后面的，再回头来拆自己的。自改委不同意，“都说先拆后面的，还怎么拆？”向元琪说，自改委在与其沟通过，动手帮他搬走了鸡蛋，拆掉了他的摊位，后面的拆迁果然就顺利了很多。

2013年3月，曹家巷入户签约开始，截至当日下午5点，曹家巷改造项目共签约403户。2013年7月15日，曹家巷拆迁改造项目正式启动。

政府助力拆迁改造

彼时，金牛区政府提出了要改造曹家巷的时候，并没有那么多的资金，于是金牛区区委政府想了一个折衷的办法—说服华西集团，各出资500万元成立了北鑫房屋投资公司（以下简称“北鑫公司” ），由北鑫公司来全盘负责曹家巷的拆迁工作。

可以说，北鑫公司是一个融资平台，隶属于金牛区统建办，资金独立运作。曹家巷的项目结束后，完成历史使命的北鑫公司也会被解散，因为这是为曹家巷项目专门成立的公司，不会去做其他的项目。

现在，曹家巷拆迁改造的有关费用是政府用土地去国家开发银行贷的款，“当时大家都很着急地在等待着华西集团的确权以及过户。”一名没透露姓名的政府工作人员称，房子不过户就没办法贷款，但项目一启动，所有的群众就要找你来兑钱。

他透露，和国开行的贷款是政府出面谈的，政府是希望国开行能给予低息的贷款，当时国开行的一名副总也专程到曹家巷调研过。

现在曹家巷的项目都是国开行的贷款。上述工作人员没有透露具体的贷款数目，但他说，每天的利息都是不小的数目，时间不等人，所以政府也很着急，“目前算下来，项目差不多已经亏损10多亿元了”。

对政府来说，要做一个大的民生工程，贴钱是一定的，但关键是“贴多少”。这里面就有个容积率的问题。曹家巷人多，所以小户型多，但小户型多，有个很大的问题就是公摊不但很大，而且容积率很高。

当时金牛区向市规划局汇报的时候，双方就因为容积率的问题一直僵持不下。成都市规划局的意思是，如果建密了，住户会很难受。但金牛区的意思则是，这是民生工程，建密一些，是为了腾出更多的公共资源给大家。经过协商，成都市规划局和金牛区都各让了一步，安置方案设计的容积率是5.3。

事实上，曹家巷不光有居民，还有企业。政府要负责和企业协调搬迁，即使不是无偿搬迁，很多企业也不愿意搬，这就需要政府不停地去和企业沟通协商。“因为企业搬迁的事情，我们最远还去过北京。”陈静思告诉时代周报记者。

对于企业来说，与政府谈肯定和开发商谈是不一样的。如果是开发商和企业谈搬迁，那企业要价肯定会更高，但在曹家巷的拆迁中，金牛区政府更多地投入了一些政府力所能及的帮助，比如协调四川省建医院提供了无偿使用的搬迁过渡场所，这是一个地产企业无法做到的。

关于如何减少亏损，前述没有透露姓名的工作人员说，在曹家巷的规划中，也有商品房，也规划了商业街和菜市场等公共设施，这些都是曹家巷拆迁改造项目未来减亏的一个重要方法。

专访曹家巷自改委副主任向元琪：上通下达是旧改成功的重要原因

就成都曹家巷拆迁改造是如何顺利推进的，时代周报记者日前专访了曹家巷居民自改委副主任向元琪。他说，上通下达是旧改顺利推进的重要原因。

时代周报：曹家巷项目的整体状况如何？

向元琪：曹家巷自治改造项目区域内共有各类型房产3756套（间），居民3364户，14000余人。去年7月25日起，居民开始腾退交房，搬离了红砖房。8月31日，所有房屋腾退完成。选择了异地安置的居民，今年年前已经住进了大型社区泉水人家的新房。预计两年后，曹家巷片区将建成崭新的商住综合体，选择回迁的曹家巷人将住上电梯新房。

时代周报：自改委是一个什么样的机构？主要工作是什么？

向元琪：自改委的主要工作就是上通下达，起的是一个沟通“桥梁”的作用。居民有问题，随时都可以来找我们反映，我们了解情况后，会随时汇报给指挥部。一般来说，只要有问题，就要开会讨论，很多时候，我们从早到晚都在开会。如果当天的会议能够确定居民反映的问题如何解决，那我们再反馈给居民。如果居民反映的问题，当天解决不了，那我们也要告知居民这个问题当天解决不了，还需要进一步的研究讨论。

时代周报：在曹家巷的拆迁改造中，自改委发挥了哪些作用？

向元琪：在曹家巷的拆迁中，自改委收集和反映广大群众对危旧房改造的意见和建议；组织发动全体住户进行自我教育、自我管理、自我约束，维护住户的合法权益，依靠绝大多数群众做好少数人漫天要价、阻挠搬迁的工作，教育引导少数人服从、支持、配合自治改造；对规划设计方案和返迁安置方案提出意见和建议，规划设计方案和返迁安置方案批准后，配合入户征求意愿并签订协议；对实施返迁安置房建设进行监督；返迁安置房建成后，配合做好住户返迁入住工作。