• 上海交通大学城市科学研究院院长刘士林: 城市群规划不等于“经济”和“交通”规划

    时事 > | Time Weekly - 2015-02-03 08:47:04
  • 时周特约记者 彭瑞财 发自北京

    作为近几年《中国城市群发展报告》的负责人,上海交通大学城市科学研究院院长刘士林更多关注于以“世界级城市群”为中心的现代城市建设研究。他认为,我国新型城镇化的主导模式尘埃落定,既不是“小城镇”也不是“大都市”,而是以区域中心城市为主的“城市群”为基调。在这个背景下,涵盖全国的城市群规划已是势在必行。

    城市群建设“体系化”

    时代周报:目前,面对2015年GDP预计7%的增速,中国人口红利正在进一步消退,同时“城市群热”正进一步兴起,城市建设怎么向“城市群”建设转变?

    刘士林:中心城市和城市群的关系,主要可以分为恶性循环的初级阶段和良性循环的高级阶段。在初级阶段,中心城市和城市群主要是矛盾和斗争关系,而在高级阶段,则是互补与和谐关系。在当下,我国的中心城市,或者说城市群的首位城市和其他城市的矛盾冲突比较大,说明我们的大都市和城市群都处在低层次的对立阶段。一旦发展到高级阶段,首位城市和城市群就会水乳交融,也可以说,真正成熟的“大都市”就是“城市群”。反之,发育良好的“城市群”就是“大都市”。一个理想的大都市必然是以城市群的形态出现,

    在城市群成为新型城镇化主体形态的大背景下,过渡也会有两种,一种是主动转型发展,另一种是在付出很大代价之后“洗心革面,重新做人”。从城市到城市群,是一次新的升级,如果不能有自觉意识并转变发展方式,一些现在看起来还不错的城市,在不久的未来很可能成为被边缘化。

    面对经济增长放缓、人口红利降低的现实,必须要引起足够的重视。在“单体城市”发展模式中,也有很多资源和政策由于配置不合理,而被低效使用,没有发挥出应有的作用。城市群意味着可以在更大区域内实施资源和政策的有效配置,因而有理由相信,如果城市群规划做得好,就有可能弥补经济和人口问题的负面影响。

    时代周报:推进城市群建设,重点是将城市放在一个体系里发挥作用,应该重点发展什么方面?比如区域性产业、基础设施建设等。

    刘士林:这主要涉及到城市群基础理论研究。根据我们的研究,城市群主要有两种模式,一是传统以经济、交通和人口为要素的“经济型城市群”,二是重文化、生态和生活质量的“文化型城市群”。理想的城市群在本质上是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系,在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。

    目前,在国家长三角和珠三角规划中,城市群规划很大意义上等同于“经济”和“交通”规划。这种片面化和简单化的倾向,必须引起重视并得到纠正,否则很可能在城市群之间形成更大规模的“同质竞争”和“结构趋同”。这与城市群的本义—建立区域内合理的层级分工体系及解决单体城市间的恶性竞争—是完全背道而驰的。

    城镇化战略的必然

    时代周报:我国城市群规划正在紧锣密鼓地编制。国家发改委将编制全国性的城市群规划,并于今年年底前报送国务院审定。你如何看待国家启动跨省区城市群规划编制?

    刘士林:城市群是当今世界城市发展的主流和大趋势。“十一五”规划首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,到《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”,我国新型城镇化的主导模式得以尘埃落定。在这个背景下,由国家发展改革委牵头制定在范围上涵盖全国的城市群规划已是势在必行。

    跨省区规划很自然的,因为城市群本就有以城市协同发展打破行政区划壁垒的特点,同时,这和国家十分强调的“政府”和“市场”要划清界限的行政体制改革思路,也是高度一致的。在这个新常态下,相关阻力可能会减少许多。

    时代周报:“城市发展战略规划”与“城市群发展战略规划”之间的概念和特征区别?尤其是对于北上广深这样的大都市来说。

    刘士林:二者还是有区别的,从表面上看,这可以称为“单体城市”与“城市共同体”的差别,前者的最高境界是在空间、交通、人口、经济、金融、文化等方面发展为具有“寡头”性质的“大都市”,后者的最高境界是建成合理的城市分工和层级体系、“一荣俱荣、一损俱损”性质的“城市群”。从大城市向城市群发展,是一个全球性的趋势。20世纪60年代以来,“单体城市”对外加剧了城市之间的“同质竞争”,造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置,对内激化了城市内部的“恶性博弈”,直接损害了城市社会应有的公平、正义及人的精神生态,不断受到质疑、修正和摒弃。

    对于北上广深这样的大都市来说,必须意识到,原来那种“与邻为壑”、“各自为战”的发展方式,是不成熟的城市化初级阶段,而勇于承担区域一体化的职责,才是走向成熟、走向城市化高级形态的基本特征。

    以战略眼光编制规划

    时代周报:我国经济发展必须要求城市群发挥出集群效应,如何确定它们的发展目标、开发方向、空间结构,以及城市群内各城市的功能定位和分工、重大基础设施建设和生态环境治理、协同发展体制机制等。

    刘士林:在理论上,这个问题并不复杂,要规划好城市群的层级体系和分工机制,必然要协调好环境、人口、经济和文化的关系。我国城市群规划和建设来得太快、体量太大,最重要的是,我国的城市群规划不可能脱离国内国际的两个大背景,特别是改革开放深水期和国际环境的复杂多变。所以如何在一个规划中把如此众多的数据、层级、关系、需求、矛盾处理好,就绝不是一件容易的事情。

    要想统筹兼顾好这些方方面面,我国城市群规划应该分两步走,即在具体的规划之前,先做一个具有“总规”性质的《中国城市群战略规划纲要》。

    战略规划的对象和内容不应该是常规性的,常规性的都没什么战略价值和意义,它特指那些影响城市发展的主要、关键、深层次的问题和矛盾。战略规划不仅要先于城市规划,也比城市规划更重要,直接决定了未来社会资源和政策的配置,以及是不是可以抢得先机。

    时代周报:目前,在经济全球化下,国家正在进行发展转型以及快速城市化,我国城市群在这些背景下正在快速形成,你估计要多久才能出现“世界级城市群”?

    刘士林:单纯从经济指标看,在2013年长三角经济总量就超过了纽约城市群。尽管我国城市群的数量和规模已为数不少,经济体量也足够大,但却普遍存在着诸如发育不足、发展不平衡以及在城市文化软实力和城市生活方式资产上远远落后于西方发达的城市群等问题,尤其是文化上的落后,在当下正变得越来越重要和突出。

    为此,国家“十三五”规划中应当明确提出“文化型城市群”战略,完善我国城市群走文化转型发展道路的顶层设计,协调城市群的交通、经济、人口增长和文化、生态、生活质量改善的矛盾冲突,转变业已形成的“经济型城市群”发展模式。



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