告别卖地依赖，地方如何寻找新财源？陆铭：人口吸引力将重塑城市财政版图

宋珂欣

2026-08-18 12:19:43

来源: 时代周报

卖地收入下跌三成，土地财政迎拐点

土地财政，正迎来前所未有的结构性拐点。

近日，各地陆续公布2026年上半年财政收支数据。据时代周报记者梳理，多数省份一般公共预算收入实现同比正增长，而在已公布土地出让收入的省份中，重庆、福建、陕西、内蒙古等地数据均呈现不同程度的下滑。

这并不是上述几个省份的特有现象。

财政部数据显示，2026年上半年，全国国有土地使用权出让收入为9778亿元，同比下降31.5%，创近十年同期最大降幅。与2021年上半年34436亿元的历史峰值相比，当前规模已不足三成。

将时间跨度拉长，以占地方财政收入的比重来看，其下降趋势更为清晰。克而瑞地产研究指出，该比重已从2020年84%的高点大幅回落至2026年上半年的14.2%。

当土地财政不可避免地走向结构性拐点，土地出让收入降幅创近十年之最，不靠卖地，地方财政还有什么选择？

上海交通大学安泰经济与管理学院讲席教授陆铭接受时代周报记者专访时指出，在服务业占比持续上升、消费税逐渐扩围的背景下，人口吸引力已上升为决定地方经济发展可持续性的关键变量。

上海交通大学安泰经济与管理学院讲席教授陆铭（图源：受访者提供）

人口流动正在改写地方财政逻辑

时代周报：目前，地方财政收入结构正在发生怎样的趋势性调整？

陆铭：未来地方政府财政收入的来源结构，将因城市人口变动方向的不同而呈现显著分化，总体上可划分为人口流入与人口流出两种类型。

在人口流入地区——主要集中于核心大城市及其周边紧密连接的中小城市，以及内陆省份的省会城市——经济增长速度相对较快，增值税和所得税等主体税种的收入来源较为稳固。同时，人口持续流入所形成的住房需求与产业用地需求，对土地价格构成较强支撑。因此，这类地区仍可在一定程度上延续土地财政的运作模式。

相比之下，人口流出地区经济增长动力明显不足，对城市建设用地的需求相应减弱，土地财政已基本失去持续运作的基础。

对于人口大量流出的地区，未来财政运转将在较大程度上依赖上级政府的转移支付。这类地区主要集中在中西部和东北地区，尤其是一些非省会的中小城市，其财政支出对转移支付的依赖程度尤为突出。

时代周报：“土地财政”模式是在怎样的制度背景下产生的？其基本运作机制（“卖地—融资—基建”）是如何形成并自我强化的？

陆铭：土地财政的本质，是把土地未来产生的包括税收在内的全部现金流，在当期一次性变现为土地出让价格。这一价格形成机制受两个因素支撑：一是经济增长带来的居民收入提高，二是公共服务与基础设施投资所产生的正外部性对土地价值的溢出效应。

客观而言，土地财政模式在高速城市化进程中，对基础设施建设、土地开发和住房建设等领域发挥过历史性的积极作用。但肯定其历史贡献的同时，也应看到其留下的“后遗症”：

其一，地方政府行为的短期化。地方政府更关注当期收入最大化，但对于大量出让土地所对应的基础设施、工业园区和住房建设是否存在开发过度的问题，缺乏审慎评估。

其二，金融体系的过度介入。金融机构将地方政府主导的投资和开发项目视为具有政府信用背书的项目，在土地财政扩张过程中，将土地作为资产注入地方政府的平台公司，后者再通过金融市场举借债务。由此，在土地财政的基础上派生出了土地金融，放大了融资规模。

其三，土地与住房供给的空间错配。在相当长一段时期内，中西部和东北地区获得较多建设用地指标，而沿海地区和大城市则受到较严格的约束。这一政策设计的初衷在于促进区域间经济总量的平衡发展。但事后审视，在大量投放建设用地指标的地区，实际发生了人口流出，而这一趋势在城市建设扩张阶段并未被充分预期，或被误判为短暂现象。

这导致事前的投资建设规模远超实际需求，在近年土地财政不可持续的背景下，这些问题也更为集中地暴露出来——部分地方新增土地出让几近归零，存量建设用地、工业园区、基础设施及住房等出现大量闲置。

时代周报：传统“卖地—融资—基建”模式在推动城市化的同时，也推高了地方政府债务。当土地出让收入持续下滑成为结构性趋势，地方政府存量债务的偿还压力将如何化解？在这一过程中，需要重点关注哪些风险？

陆铭：地方政府债务风险的化解需多渠道协同推进。首先，要提升地方政府的偿债能力，既依赖于增量经济增长带来的财政收入，也需通过盘活地方存量国有资产实现收入转化。

其次，要争取上级政府支持，具体包括两种形式：一是中央政府通过增发地方政府债券，以低息债务置换以银行贷款为主的高息债务；二是通过各类转移支付为地方财政纾困。

经过上述努力，地方政府偿债压力已得到阶段性缓解，但从负债规模和负债率来看，整体债务水平仍处高位，未来偿债压力较大。

对于人口流出严重、经济发展空间有限的地区，未来可能仍需依赖上级政府的财政转移支付以维持财政运转。在此过程中，需重点关注以下三重风险：

第一，债务风险。部分地区的经济增长潜力不足、优质国有资产匮乏，且前期举债规模过大，甚至可能出现利息偿付能力不足的情形，进而诱发或加剧金融风险。

第二，金融风险。地方政府的债务，尤其是投融资平台所举借的债务中，仍有大量银行贷款，或通过金融机构转化为理财产品进入公众投资领域。若未来地方政府偿债能力持续下降，可能触发金融风险，并进一步向社会领域传导。

第三，道德风险。在我国特殊的制度背景下，社会公众普遍持有“政府不能违约”的预期，这会倒逼地方政府通过上级财政转移支付等方式实现债务偿付。这种预期同时可能导致地方政府缺乏节制地扩大债务规模，对债务支出的效益和回报缺乏应有责任。因此，需在金融风险防控与地方政府道德风险治理之间实现统筹平衡。

图源：图虫创意

地方积极探索新财政模式

时代周报：目前已有部分城市开始探索转型路径。例如，合肥通过国有资本运营产业和股权获取长期收益，庆阳通过盘活行政事业单位闲置资产挖掘非税收入来源。这些探索对地方财政转型提供了怎样的启示？

陆铭：近年来，特别是近十年间，地方政府设立的各类投资基金呈现快速扩张态势，已构成地方财政收入的新增来源。但从实际运作效果来看，真正实现预期收益的案例较为有限。

从全局视角来看，当各地竞相采取同类投资策略时，实质上已演变为经济增长存量格局下的利益再分配过程。部分地区获得较多收益，必有其他地区获得较少收益。

对于收益有限的地区而言，依靠投资收益补充财政收入，既依赖于当地的经济增长速度，也受制于投资的专业判断力和风险承受能力。这种模式的不确定性较高，难以成为替代土地财政的长期稳定税源。尤其对于投资能力和风险承受能力较弱的地区，可能还需承担较大的投资不确定性所带来的财政风险。

从国家层面来看，为地方政府培育可持续的新税源，需要推动财政体制的深层次改革。改革方向主要有二：

其一，逐步推出房地产税。在下一个可能的房地产上行周期中，择机推出房地产税，将地方公共服务的供给水平和生活环境品质转化为住房价值，再通过住房价格与财产税的挂钩，形成地方财政的稳定收入来源。

其二，推进消费税改革。当前消费税征收范围偏窄，且主要在生产环节征收。未来应扩大消费税的征收范围，并将征收环节由生产端向消费端后移，使消费行为发生地的地方政府能够获得相应的税收收入。

在培育上述两个新增税源的同时，为保持宏观税负总体稳定，有必要相应调低基于生产环节的增值税。这一调整将引导地方政府从过度关注生产和投资，逐步转向关注消费和居民生活质量，从而构建与高质量发展要求相适应的财政体制。

时代周报：合肥等城市的实践引发了“股权财政”概念的讨论，近期“数据财政”“碳财政”等新提法也不断涌现。这些新模式是否具备替代土地财政的潜力和规模？面临的主要约束有哪些？

陆铭：股权财政是指地方政府通过财政出资设立政府引导基金或产业投资基金，以市场化股权投资方式投向处于成长期的重点产业和优质企业，待所投企业上市、并购或实现利润分配时，通过股权退出、股息分红等途径获取资本回报，充实地方财政收入的模式。

数据财政是指地方政府依托公共数据资源，通过数据资产的登记确权、授权运营、挂牌交易等市场化配置手段，将数据要素转化为可量化、可流通、可定价的资产，从而获取数据交易收益或数据服务收入，并将其纳入地方财政收入的制度安排。

碳财政是指地方政府基于碳排放权交易机制和碳税制度，通过碳配额的有偿分配、碳排放权交易市场的交易收入，以及依法征收碳税所形成的与碳排放相关的财政收入体系。但是，碳财政还不一定都是收入，有时还有支出的性质，比如通过财政的奖励补贴支持清洁产业的发展。

三种财政模式的收入来源存在本质差异。就股权财政而言，其收入实现高度依赖于地方经济增长的微观基础。由于各地在经济增长能力、产业禀赋和风险承受水平上存在显著差异，股权财政并不具备普遍的适用性。

数据财政目前还不够成熟。不同政务数据之间既缺乏统一的数据标准，也未能实现有效整合，因此产生更大价值的机制始终没有建立起来，大量数据仍处于孤岛状态，更遑论进行具有商业价值的开发。

基于前述内容，碳财政在现行制度框架下甚至可能构成地方政府的支出项，而非稳定的收入来源。且潜在收入规模相对较小，在制度设计、市场发育和收益稳定性等方面均面临较大的不确定性。

图源：图虫创意

从“以地引产”转向“投资于人”

时代周报：过去，地方政府通过招商引资吸引企业落地，以优惠政策和土地配套换取税收增长与就业。当土地资源从增量扩张转向存量优化，这种“以地引产”的发展模式将受到怎样的影响？城市发展的底层逻辑正在发生哪些变化？

陆铭：以地引产的模式，只有在经济和产业发展条件比较好的地方才能持续。条件比较好的含义，首先是自然地理条件，如果一个地方属于人口流入的大城市及周边的紧邻地区，或是通江达海的港口地区、铁路沿线的城市等，具有产业和人口的集聚潜力。

反之，没有上述条件的地方，通常是经济和产业成长的空间比较小，甚至人口呈流出趋势，以地引产的模式是不可持续的。存量的产业园还没消化完，更不要说再用新增的土地开发吸引产业了。

城市发展的底层逻辑中，具有不变性的是经济的集聚规律——即经济活动持续向沿江沿海、沿铁路线的优势地区和核心大城市集中。

变化的维度体现为经济发展阶段的演进。随着经济发展水平的提高，服务业占比持续上升，制造业发展阶段所依赖的“低价土地招商引资”模式的适用空间已显著收窄。

与此同时，居民对服务消费的数量、质量和多样性需求不断提升。在服务业占比持续上升、消费税逐渐扩围的背景下，人口吸引力已上升为决定地方经济发展可持续性的关键变量。

时代周报：发展模式的转型对地方政府职能提出了怎样的新要求？未来地方政府间的竞争重点将从哪些维度展开？

陆铭：发展模式的转型，核心在于确立以人民为中心的发展导向。同时还要统筹处理好发展与安全、当前与长远、局部与全局三组关系。

从制度安排层面看，除推进财税体制改革外，还应从中央到地方再到基层逐渐减少对GDP增速和税收增量的考核。特别是对于人口流出地区，若其经济功能主要定位于粮食安全、生态安全或国防安全，则更不适宜以财政收入和经济总量增长作为主要考核依据。

应针对地方实际，引入更多反映综合发展质量的指标，如环境保护、公共服务供给、营商环境和民生改善等。

激励机制之外，观念转型同样关键。

地方政府长期习惯于工业化快速发展阶段形成的“以地融资—园区开发—招商引资”的发展范式，其深层原因与现行体制安排密切相关：财税体制激励生产导向，考核体制激励GDP规模最大化，加之制造业具有投资规模大、产出和税收贡献显性的特点，使地方政府形成了较强的路径依赖。

但随着服务业取代制造业成为经济增长的主导力量，传统的招商引资模式已面临体制性调整的窗口期。

地方政府应自觉推进观念更新，更加重视“投资于人”，将投资于物与投资于人有机结合，更加关注公共服务、民生保障和消费环境，以生活品质吸引人、留住人。