23地财政自给率不足50%,贾康:中央转移支付还会增加力度

张晓添
2021-03-30 16:35:26
来源: 时代周报
缓解地方财政收支压力,需要推进省以下财政体系真正实现分税制

受新冠肺炎疫情冲击,地方财政收支压力持续增大。2021年全国两会期间,政府工作报告少见地提及“一些地方财政收支矛盾突出”;财政部在2021年3月14日提交全国人大审议的《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“预算报告”)则指出,财政运行面临的困难和挑战“多年未有”。

根据2021年财政预算安排,中央对地方一般性转移支付将增长7.8%,中央财政资金直达的规模也显著提高至2.8万亿元。

中国财政科学研究院研究员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在接受时代周报记者采访时认为,在未来很长一段时间里,中央转移支付还会增加力度,“最根本的解决办法,是要在适应市场经济的分税制财政体制的轨道上,让省以下的分税制能够落地。”

地方财政收支失衡,重点税源增收乏力

2021年两会政府工作报告指出,一些地方财政收支矛盾突出,防范化解金融等领域风险任务依然艰巨。

时代周报记者梳理今年年初全国31省(区、市)地方两会公布的“2020年预算执行情况”发现,除上海、北京、广东、浙江、江苏、天津、福建、山东8个省(区、市)外,其余23地的财政自给率均不到50%。其中广西、甘肃、吉林、黑龙江等8个省(区、市)的地方财政自给率更是不足30%。

回顾2019年的相关统计数据,地方财政自给率亦呈现类似格局。

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图表来源:时代周报根据31省(区、市)“2020年预算执行情况”报告整理。

作为衡量财政收支压力的重要指标,财政自给率是指狭义本地财政收入占支出的百分比,即一般公共预算收入占一般公共预算支出的比例。财政自给率越低的地方,对中央财政转移支付的依赖程度越高,维系自身财政收支运转的能力越低。在当前财政收支体系中,中央财政对各省份均有不同规模的转移支付资金,使得各地财政自给率都低于100%。

地方财政收支紧张的状况长期存在,长期关注中国财政体制的河北金融学院讲师臧建文对时代周报记者表示,早至1994年“分税制”改革后,这一问题就有逐渐凸显的趋势。

“这背后反映的,是中央与地方政府事权与支出责任的划分尚不合理。” 他指出,特别是省级以下政府事权与支出责任相适应的制度改革,并未深入开展。

臧建文分析说,近年来经济增速逐年下滑,加之疫情冲击下企业经营发展处于复苏阶段,税源增长潜力较为有限。与此同时,社会民生领域刚性支出不减,地方政府在公共事务与服务中所承担的任务与职责不降反增,而与之相配套的财政资金由此显得捉襟见肘。

财政部数据显示,2020年全年地方一般公共预算收入18.34万亿元,其中本级收入约10万亿元,下降0.9%。收入全年略有下滑的同时,地方一般公共预算支出增长3.3%,达到21.045万亿元。

不仅如此,财政部在2020年预算报告中还指出,2020年新冠肺炎疫情给财政运行带来的困难和挑战“多年未有”。2020年一季度全国财政收入同比下降14.3%,为2009年以来首次负增长,其中2月份下降21.4%、3月份下降26.1%,31个省份中有30个收入负增长,收支矛盾异常突出,地方财政运转尤为困难。

中国财政科学研究院去年12月发布的2020年“地方财政经济运行”调研报告中称,一些地方的地方财政存在收支失衡的现象,主要体现在收入增长不确定性大,刚性支出不减,财政自给率低等方面。报告还称,在调研中,基层财政部门普遍反映重点税源增收乏力。

中央转移支付和直达机制可能继续扩大

地方财政紧张的情况下,中央财政资金转移支付的总规模正在加大。

为弥补地方财政收支差额,2020年全年中央对地方转移支付8.33万亿元,从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余1.73万亿元。收支总量相抵,地方财政赤字9800亿元,与预算持平。

不仅如此,2020年中央还新增财政资金2万亿元,在建立财政资金直达机制的同时,还要求省级财政加大资金下沉力度,共同为市县基层落实惠企利民政策及时补充财力。

而今年的积极财政政策总体要求“提质增效、更可持续”。根据政策安排,中央本级支出对地方一般性转移支付增长7.8%、增幅明显高于去年。其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。

同时,政策要求建立常态化财政资金直达机制并扩大范围,为市县基层惠企利民提供财力支持。

“从现在的趋势来看,中央转移支付在很长一段时间内还会增加力度。”贾康向时代周报记者指出,国内不同地区之间的经济发展程度存在较大差异,中央政府必须通过这种转移支付调节来维护国家统一、民族团结。

“通过转移支付,各地至少能够在底线上促进基本公共服务供给走向均等化。从更广泛的意义上来讲,通过这样的调节,能够使全体国民更好地共享改革开放的成果。”他说。

臧建文同样认为,中央对地方转移支付规模继续扩大的可能性依然较大。同时,创新的中央财政资金直达机制在未来一段时期内依然会继续,而且规模可能会有所扩大。“一是为地方政府减税降费的持续深入提供可能;二是为地方政府民生教育、医疗等领域的支出提供支撑;三是为地方政府,特别是基层的运转维系提供保障。”

不过,如果中央财政转移支付力度持续加大,一定程度上也将面临资金空间问题。对此,臧建文表示,中央财政发力支持的空间首先来自经济社会恢复发展,以及市场主体利润增加。同时,还需继续压减各级政府非急需、非刚性支出,使财政支出进一步向民生领域倾斜。

“2021年财政赤字率拟安排为3.2%,尽管与2020年相比下降了0.4%,但依然能够为财政资金的筹集寻求可能。”他说。

深化改革,推动分税制在省以下落地

长期来看,缓解地方财政收支压力的关键在于进一步推进省以下落实分税制,同时优化税收共享和转移支付制度。

“最根本的解决办法,是要在适应市场经济的分税制财政体制的轨道上,让省以下的分税制体制能够落地。”贾康表示,省以下分税制的改革必须按照中央的要求,在框架上进一步扁平化、减少层级。

同时,建立并完善地方税体系,也是化解地方收支矛盾的重要举措。“目前的地方税体系基本不成形,中央已经对此做出推进完善的要求,但实际工作仍面临一系列挑战和困难。”贾康说。

中国财政科学研究院在相关调研报告中建议,加快完善地方税体系,并优化以共享税为主体的收入划分模式,培育地方税源,稳定地方预期。报告还建议,改革增值税收入共享方式,可根据各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要等因素,按照标准化公式在各个地区间进行分配。

贾康指出,继续优化转移支付制度,使之更加合理,也是深化分税制改革的重要内容。近几年强调的改革方向,在于提高一般性转移支付的比重,同时控制专项转移支付的比重。

“一般性转移支付基本能够以客观统计数字为依据,建立一套计算公式,来量化各个地方获得转移支付的总额和比重。这体现了转移支付制度的进步和提高。”他说,专项转移支付“碎片化”的趋势虽然已经得到纠正,但还要做必要的整合,同时也要寻求更多以客观依据为支撑的决定方案。

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