中国式禁烟：《细则》不细，前路难行

2011-04-02 16:36:36

来源: 时代周报

“表面看各种禁烟活动是屡禁屡败，但事实上在国家这个层次并没有出台真正的有操作性的法，之所以会失败，是因为在法规上就带有先天的不足。”

本报记者吴晓蕾实习生赵淑菊发自北京

3月19日下午，年过半百的杨功焕很“时髦”地为自己注册了一个微博账号。

尽管时下中国的政府官员利用微博与公民沟通早已不是什么新鲜事，但让身为中国疾控中心副主任、国家控烟办主任的杨功焕下定决心开微博的原因却和其他人截然不同。

三天前，国家发布的“十二五”规划纲要中明确提出了“全面推行公共场所禁烟”。虽然只有短短十个字，但对于多年从事控烟工作的杨功焕来说，却是“字字值千金”。

“我很高兴，全面推行公共场所禁烟写进‘十二五规划’了。这是我二十多年的控烟生涯中，最高兴的几件事（之一）……”微博上，杨功焕难掩兴奋—对于这一天的到来，她等得实在是有点久。

迟到的文件

1999年，杨功焕即进入世界卫生组织总部无烟烟草行动部门（TFI）工作，参与烟草控制框架公约的准备工作。随后，她又以专家身份，加入中国烟草控制框架公约政府谈判代表团，参加全球烟草控制框架公约谈判。在业内人士的眼中，杨功焕不仅仅是中国控烟的见证人，更是一位重要的推动者。

因此，3月24日，“十二五”规划发布一周后，杨功焕就“趁热打铁”与清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授等一批禁烟斗士组织了一场研讨会，对“十二五”规划中的“全面推行公共场所禁烟”进行了深度解读：“‘全面’是全面铺开，不是在少数地区试点；‘推行’表明在未来5年中，政府要制定国家控烟规划，出台相应的法律、政策和措施，开展相关活动，促进公共场所全面禁烟，其中的关键策略是立法；‘公共场所’是指广义的公共场所，不仅包括医院、学校、办公场所、公共交通工具，还包括饭店、餐厅等；‘禁烟’不是简单地说禁止在公共场所和工作场所吸烟，也包括没有烟草广告，促销和赞助，杜绝向青少年出售烟草。”

“虽然只有十个字，但这是将控烟内容首次纳入中国的国民经济和社会发展五年规划中，是中国政府烟草控制的一个里程碑式的进步。”当天的会议上，杨功焕说。

然而，与杨功焕此刻的喜悦形成鲜明对比的，是她两个月前的悲观。

今年1月5日，由杨功焕和胡鞍钢主编的《控烟与中国未来—中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》正式发布，指出从2006年到2010年，中国政府承诺履行WTO《烟草控制框架公约》（以下简称“《公约》” ）五年间，控烟效果甚微，烟草流行水平居高不下，总吸烟人数超3.5亿，7.4亿非吸烟者遭受二手烟雾。中国控烟履约得分仅为37.3分。

当时距《公约》在中国正式生效5周年仅余3天，但距离中国承诺在2011年1月9日前实现公共场所全面禁烟的承诺相差甚远。该报告一经发布，迅速引发全社会关注，“中国5年控烟基本不成功”的报道被各大媒体疯狂转载，中国“爽约”也已成定局。

但是，也正是这份报告，引起了政府的重视。

作为“十二五”规划专家组成员，胡鞍钢对记者回忆，去年12月8日，专家委员会第一次对“十二五”规划草案进行讨论时，其中并没有关于控烟的表述。当时，胡鞍钢建议加入一句对政府控烟态度的表述，却没想到今年2月8日国家“十二五”规划再次交专家组讨论时，“全面推进公共场所禁烟”出现在规划纲要第三十四章第一节“加强公共卫生服务体系建设”中。

3月22日，卫生部迅速对“十二五”规划作出回应，印发新版《公共场所卫生管理实施细则》（以下简称“《细则》” ），明确规定，室内公共场所禁止吸烟，并将于2011年5月1日起实施。

“现在大家对此欢呼，实际上它是个迟到的东西。”3月26日，杨功焕在接受时代周报记者专访时说，实际上，按照《公约》要求，中国2009年就应该出台一部关于控烟的全国性大法，但直至今日，仍未出炉。

“当时卫生部觉得出台全国的法麻烦，就想在《公共场所卫生管理条例实施细则》中加上控烟的规定，但由于1987年《公共卫生管理条款》中所指的‘公共场所’是经营性场所，而非这次我们所说的广义的公共场所，因此在当时的卫生部内部，即使一些不是负责控烟的部门都不理解，也都不愿意加，所以就一直拖着，没有动静。”杨功焕说。

不细的细则

尽管《细则》已经出台，但能否落地却成为控烟人士心中巨大的问号。

根据《细则》规定：“室内公共场所禁止吸烟……公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。”

“那么，到时候如果有人在公共场所抽烟，是否真的会被罚？谁来罚？罚谁呢？”杨功焕提出质疑。由于《细则》中关于执法单位只笼统地说了一句“卫生行政部门”，但杨功焕认为卫生行政部门显然并不具备很好的执行力。“而且，从法律层面说，卫生部的这个《细则》也是一个层级比较低的法。”

而对于《细则》的出台过程，著名的民间控烟机构新探健康发展研究中心副主任吴宜群则用“仓促”二字来形容。“尽管卫生部此次反应迅速，但作为一个卫生部门的条例，控烟是不是要卫生监督部门去做，执法是不是卫生监督部门来执法，目前都不清楚。所以我们认为，这个细则下还需要更细的细则。”吴宜群说。

事实上，在不少控烟人士的眼中，控烟与执法的职责分配不清，正是这五年来，中国控烟之路难行的原因之一。

截至目前，包括北京、上海在内的全国150多个城市都颁布了关于公共场所禁烟的规定，但大多沦为一纸空文，形同虚设。

早在1995年，北京市人大就颁布了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》，其中规定，检查员对本单位范围内禁烟的公共场所的吸烟行为应当予以制止，对拒不改正者处以10元罚款。虽然只有10元的罚款额度，但负责该项工作的北京市爱卫会承认，由于没有规定有效的执法主体，这条生效十几年的法规，尚未处罚过一个人。

“实际上，我们一直在研究如何执法的问题，也参照了国际上一些国家的做法。我们有一套《推行立法执法指南》，有几个关键的观点：第一，多部门联合执法；第二，场所负责人，包括经营者，也包括非经营者，必须有告知、劝阻的义务；第三，在罚则上不一定只是罚吸烟者，如果场所负责人没有尽到告知、劝阻的义务，也应该被罚。但是，现在我们的《细则》还是没有明确谁来罚、罚到哪儿等等这些问题，很多行政实施的步骤都没有研究透，这必然带有缺陷，执行不了，所以表面看各种禁烟活动是屡禁屡败，但事实上，在国家这个层次并没有出台真正的有操作性的法，之所以会失败，是因为在法规上就带有先天的不足。”杨功焕说。

艰难的博弈

“烟草业的利益和公共卫生利益之间是没法调和的。”从吴宜群走上控烟道路的那一天起，他就知道自己将要面对的，除了有中国控烟法规尚不健全、执法力度不足等现实问题之外，还要与反控烟力量作博弈。

据杨功焕介绍，目前中国的公共卫生系统中有20多万人，但从事控烟工作的人员不足1%，而且经费也极为不足。但根据国际经验，以我国的人口基数来看，至少需要1万-1.5万名控烟人士才足够。

相较于控烟力量的薄弱，反控烟的力量却显得异常强大。

据资料显示，从1987年起，烟草业一直是我国第一大税源，2002年烟草行业上缴税利1456亿元，占全国财政收入的8%，到了2010年，烟草业向国家贡献利税已经达到6000亿元。在有些省份，如云南、河南等地，烟草甚至成为了当地的支柱产业。也正因为如此，财大气粗的烟草业对于中国控烟行动的态度显得“暧昧不清”。

早在2006年，即中国加入《公约》的第一年，国家烟草局就组织人撰写了一本名为《〈WHO烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》的书。但在吴宜群看来，该书多处强调烟草是中国经济重要的支柱产业，而回避烟草每年致百万人死亡的事实，同时强调吸烟是人类的基本嗜好，也是吸烟者的基本权利。

“这实际上就是‘以控烟之名，行反控烟之实’。”杨功焕告诉记者，烟草企业类似的做法还包括继续开展各种形式的促销、赞助和以“企业社会责任”为名的市场营销和公关活动，以及在烟盒包装上故意回避设有醒目的健康警语等做法。其中，烟包的问题更直接导致中国在2008年的《烟草控制框架公约》第三次缔约方会议上被全球控烟联盟授予臭名昭著的“烟灰缸奖”。

更令控烟人士感到气愤的是，对于他们多次主张通过提高烟草税进而提高烟价、达到控烟效果的呼吁，主管控烟的工信部却似乎与烟草局达成了某种默契，迟迟不予理会。

据了解，国家烟草专卖局局长姜成康不仅兼任中国烟草总公司总经理，亦是工信部的党组成员。此外，为协调全国的控烟履约工作，中国建立了由8个政府部门组成的履约工作部际协调领导小组。其中，国家烟草专卖局是成员单位之一。

“由于烟草行业的特殊背景，政府自身的行为，要政府去控烟的可能性不大。控烟要真正让烟草机构和控烟机构有同等的合法的平等地位，改变烟草公司的政府机构、行政垄断属性。由政府来经营，在全世界是很可笑的。”烟草研究专家周阳敏曾如此对时代周报记者分析。

“因此，我们觉得治本的办法就是政企分开。‘十二五’规划中明确写了要政企分开，但是它举的例子并没有说烟草业。烟草业的政企分开很迫切，尤其是在控烟问题上。”杨功焕说。

据杨功焕提供给记者的资料显示，目前，我国每年死于烟草相关疾病的人数约120万，平均每分钟有2人死亡，而到了2030年，这一数字可能会增加到350万。此外，由于吸烟是导致慢性病的主要原因之一，中国2010年与烟草相关的医疗成本已接近人民币620亿元，如果政府不采取更多措施减少烟草消费，在未来20年，中国还将进入烟草归因疾病负担的高峰，将与我国“人口红利”期的结束一致。“这无疑将使全社会面临沉重的疾病负担，对医疗服务和医疗保障体系带来严峻挑战！”杨功焕忧心忡忡。

“控烟是一场持久战。当务之急还是要尽快出台全国性的控烟法律，但是立法总需要一个过程。由于我国现在主动吸烟和被动吸烟的总人数已近10亿，在未来5-10年内，能否发动广大民众参与控烟，也是这场战役能否取得胜利的关键。”杨功焕认为。