分税制与土地财政之结

2010-06-06 16:40:16

时代周报:1994年,我国进行分税制改革。当时,实施这个改革的背景是什么?

马海涛:当时是通过分税制财政体制来规范中央和地方的财政关系,采用市场经济国家通用的办法。因为过去我们采用的是“财政包干”,存在很多问题。通过分税制改革主要是强化中央财政的宏观调控能力,当时中央财政收入占全国财政收入的比重比较低,不足40%,而发达市场经济国家都是占到60%

时代周报:但是,分税制的不合理性也逐渐暴露,其中最大一个就是地方的财权与事权不匹配,比如2004年,地方财政收入占全国财政总收入的45.1%,但财政支出却占全国财政总支出的72.3%。地方收入越来越少而要干的事越来越多,所以财政严重困难。于是地方就致力扩大可独享的收入来源,特别是城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入等,这就是大家所熟知的土地财政。您觉得分税制是导致土地财政的原因吗?

马海涛:有人形象说“上面千条线,下面一根针”,现实中确实存在地方政府事权过大、财权过小的现象。这会导致地方政府对转移支付的依赖越来越大。于是有地方政府干脆堤内损失堤外补,要么借债,要么发展土地财政,一些经济不是很发达的地区就是卖地,搞房地产。从逻辑上讲,我认为分税制只是导致土地财政的一个原因,我觉得真正的核心原因是地方经济发展的冲动和GDP的政绩考核。没有GDP怎么办呢?卖地是一个好办法,所以土地财政越来越明显。

所以,我们要完善分税制,这对土地财政的解决肯定有推动作用,当然也不能说分税制改革搞完了,土地财政的问题就彻底解决了。

时代周报:从财政的角度讲,要怎么完善分税制呢?

马海涛:到底哪些是地方政府要做的,哪些是中央政府要做的,这个是我觉得很重要的。事实上,我们也逐步在调整,比如过去基础教育基本上都是地方政府来承担。另外我认为要分税、分租、分利相结合。

我们还需要完善转移支付制度,我们现在的转移支付已经达到三万亿元,起到很好的效果,但是存在很多不科学的地方。我认为一般性转移支付比例还应更高一些,比如教育、医疗等等,专业性转移支付比例则要降低,就是专门修路、修堤坝这些。这容易实现转移支付均等化,因为专项越多,越容易出现我们平时所讲的“跑部钱进”。

我建议要建立地方税收体系,现在地方政府基本没有设立税种的权限,包括现在要讨论的资源税、还有在讨论的财产税,这些在国际上都是地方税。比如对中西部来讲,资源比较多,可以设立资源税作为地方税,使地方收入增加。这些因素客观上加大了地方政府对土地财政的依赖,但土地财政更深层的原因还是转变经济发展方式的迫切需要。

时代周报:地方财政困难,也可能跟地方政府支出过多有关系,比如机构庞大,冗员过多,还有不合理的公务开支?

马海涛:这个要改革就更大了,而不是财政探讨的问题了,这涉及政府职能转变、政府机构改革问题。

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