让阳光照进国家账本

2010-03-18 01:36:25
国务院2007年颁布并于2008年5月起实施的《政府信息公开条例》和2008年财政部推出的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》,都在不同程度地推动着我国预算改革逐步深入。但由于种种原因,到目前为止,政府预算这本国家账本仍然没有完全对民众公开。

“与往年相比,今年的预算报告有一些亮点,例如将政府性基金、中央部门的基本经营预算列了出来,”315,全国两会刚刚落下帷幕,全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪对记者表示,“但总的来说,预算在全面性和具体性上还是不够,换句话说,老百姓和代表委员还是没看明白哪些地方用得不对,哪些地方应该增加、应该减少。”

据悉,今年发到代表手中的《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》,即通常所说的国家账本,正文连同名词解释共64页。

据全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任高强的说法,这一账本经人大批准后,15日内会向社会公布。

曾经与每个人息息相关,却又难以触及的国家账本,随着预算改革的逐步深入,与民众的距离又近了一步。

人大监督促预算民主

1992年以前,中国的资源配置由中央计划决定,预算只不过是计划的反映。”中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑认为,“在那时,国家计划委员会(发改委前身)是中国真正意义上的预算决策机构。”

1999年,中国开始了新一轮的财政改革。此次改革,一是全国人大常委会作出《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》;二是,在全国人大和各省市人大常委会成立了协助人民代表大会进行预算审查的工作机构—预算工作委员会,并改革了预算审查程序,将以前只有一天时间的审查改变为提前一两个月先交人大财经委和常委会的预算工委进行初步审查,根据审计法的要求,政府审计机关每年报告预算执行情况。

“这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系,这些都有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控制,促进预算民主。”蔡定剑在对该次改革表示肯定的同时,又指出了其不足之处,“但在相当长一段时间里,人大仍然没有很好地进入预算审查的角色,也缺少预算审查能力。”

预算报告仍一片模糊

蔡定剑的担心在刚刚结束的全国两会中仍然存在。按照今年全国人大会议的日程,37为代表审查预算报告和计划报告的时间。但现实的情况是,许多代表在现场并未对预算报告进行评价。

其实,为了让代表们更清楚地对报告内容进行审核,预算报告的起草人已在文本上下了工夫:在这个预算报告中,去年的收入情况、今年的预计收入情况都有一个饼图,同时还有支出的饼图,标明“蛋糕”切分的具体情况。这是在公共财政发展比较成熟的国家的预算文本中屡次出现的形式。

“这样一来,不具备很多财政经济知识的读者也能一望而知。而在我们国家,中央级的预算报告文本上,我的印象里去年是第一次这么清晰地使用这种表达方式和技术处理,今年延续下来,并增加了国有资本预算和政府基金预算的收支表等内容,这非常值得肯定。” 财政部财政科学研究所所长贾康表示。

但也有代表和委员对报告的可读性提出了质疑。“财政学这门学科要求我关注政府的‘钱袋子’。然而当我这样做时,却发现眼前一片模糊,似乎看到了什么,但总也看不清,就像患上了严重的白内障。”蒋洪认为,“这不是我们的眼睛或智力有问题,而是我们观察的对象是朦胧的、模糊的。现实的情况是,政府提供的信息太有限,财政基本上不透明。”

2005年开始,蔡定剑和财政部财科所合作在上海闵行区进行公共预算改革试点,然而这个试点也存在这个问题。2007年,在蔡定剑等人的指导下,闵行区财政部门向人大提供了一份300多页的预算报告,但多数人大代表还是看不懂。

有专家认为,代表委员避谈预算报告,除一些人自身缺乏财政知识外,也与近年来预算报告不再在大会堂现场宣读有关。在过去很多年的时间内,作为大会的议程之一,财政部部长要现场向代表作预算报告。而在最近几年,这样的议程被取消了。

“如果有一个口头报告,大家可能会关注。”全国政协委员侯欣一在今年两会上紧急提交了一份提案,建议恢复财政部部长向全国人大报告年度预算草案的制度。对此,高强专门作出解答:“希望恢复财政部部长在会议上作报告这个问题,涉及到程序的改变,需要进行一定的研究才能作出决策。”

高强坦承,近几年为了细化预算,财政部准备的有关预算的资料越来越多。为了让代表有效地审查预算,人大常委会有关工作机构今年也作了一些改进,向人大代表提供一些有关预算的参阅资料。

“人民代表大会的预算审查能力现在还很弱,全部代表都为兼职,每年只开十天半个月的会,对政府预算,要么看不懂,要么没有时间看,”蔡定剑说,“要实现预算民主化的政治控制,需要中国政治体制改革及人大整个机构的改革。”

阳光财政让人盼白头

“阳光财政,我盼得头发都白了!”蒋洪感叹。早在10年前,当他还是上海市人大代表时,蒋洪就发表过要求预算公开的言论;从2008年全国两会到现在,这名新当选全国政协委员的公共财政专家也曾在会上屡次开炮。

但遗憾的是,“阳光财政”并没有因为他的大声疾呼而得到根本性的实现:根据上海财经大学公共政策研究中心最近对我国财政透明度的评估结果表明,2010年省级财政透明度约为22分(满分为100分),只比2009年增加了0.16分。蒋洪说:“按照这个速度,还需要300年才能越过及格线,达到70分。”

与各省情况类似,国家账本的公开情况也未尽如人意。每年财经审计报告都能查出大量资金滥用、盗用和违规使用。2004年,国资委就有4000亿元没有上报人大进行审查。

今年,财政部将中央国有资本经营预算写入了今年的预算报告,但报告在完整性和细致性方面仍有不尽如人意之处。例如纳入国有资本经营预算范围的中央企业太少,利润上缴比例太低,金融、交通和文化等领域6000多家中央企业,都未纳入国有资本经营预算范围。

“为什么现在政府难以公开‘三公’支出呢?在于基础工作不到位。”在解答包括“公车消费、公费出国、公务接待费”等预算信息未能公开的问题时,高强这样表示。

而作为财政学专家,蒋洪则认为:“预算公开之所以这样难,其中一个原因是由于制度上的约束,首先是保密法,会令到许多信息无法公开。”

按现行规定,绝大部分财政信息都属于国家秘密,而在法律上,国家秘密范围界定不清,给了一些地方和部门拒绝提供信息的借口,甚至连“三公消费”都纳入了国家秘密的范畴。

“不对保密法作根本的修改,政府信息公开不可能取得实质性进展。”蒋洪认为,“目前,只要政府的保密部门认定是国家秘密,就不能公开。所以我建议,保密法修改时必须增加什么不是国家秘密、必须公开的条款。可以将《政府信息公开条例》中规定的政府必须主动公开的四个方面信息作为该条款的内容。”

另一个原因,蒋洪认为是受到利益和权力因素的影响。目前中国的预算并不完整,政府支出没有全部纳入预算,政府收支规模到底有多大没有确切的统计。通过收费形式而获得的公共资金分散在政府各个部门,成为各个部门的“自留地”。

“作为地方、部门和单位财政的管理者,他们心中都明白,完全彻底的预算公开就意味着他们的权力要受到制约,公开了,权力就小了,谋求个人利益的空间也会缩小。”蒋洪说。

审计署已有时间表

“今年有个有趣的现象,去年在上海财经大学财政透明度调查中排在前列的那些省份,总体平均分在往下移,这表明它们不愿意冒尖。而去年排在后面的那些省份,总体平均分在往上移,说明它们又不甘落后。”由此蒋洪认为,“从省级财政来看,他们都在观望,看中央政府究竟能够做到什么程度。”

“很多地方在观望,上级没有非常明确的态度,许多地方就在想,审计署表态算不算啊?”蔡定剑对蒋洪的观点表示赞同。他指的是不久前国家审计署表示,要力争在两三年内使所有中央部门的预算向社会公开,这是国务院相关负责部门首次为公开中央部门预算列出时间表。

“‘三公消费’应该管得住,必须管得住。最根本的是两条,第一条就是公开透明,让任何一项行政性支出都进入预算,而且公开让群众知道,接受群众监督;第二条就是民主监督。”227,全国两会召开前夕,温家宝总理在新华网与网友交流时这样强调,让人们看到了“阳光预算”的一丝曙光。

蔡定剑等人在上海市闵行区的试验也取得了初步的成功。2009年,闵行区政府给人大提供了这样一份预算报告:财政收入和支出都集中在11张表上,基本把收入和支出都反映了出来。

“支出一般都是按经济和功能分类,我们着重的是部门分类。我们的设计上有表,有编制,有目标描述,还有饼图等,可以说是图文并茂,在国内其他地方还没有见到过。”蔡定剑说,“区人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查,满意比例达到89%。”

就在两会召开前夕,他们曾将闵行区的预算报告递交给全国人大财经委。

不仅闵行,全国已出现了公共预算公开的趋势。先是民间人士推动广州市财政公共预算公开,接着上海很快出台了公开公共预算的实施办法。在今年召开的人代会上,北京市的人大代表已可以把预算带回家,不再作为国家机密。而就在全国两会期间,四川省巴中市白庙乡政府公示了今年1月份公务开支明细表,详细记录了每分钱的花费,被称为“政府全裸第一例”。

“我希望这些地方的做法不仅仅是个别典型,而且能够尽快在全国范围铺开来,”蒋洪表示,“既然中央已经有了一个在两到三年内公开所有中央部门预算的具体时间表,各级政府也应当有一个具体的时间表,不能再用‘逐步落实’这样模糊的词语。”

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