八千城投尖峰时刻

2014-11-27 11:27:42
作为地方政府主要融资平台的城投公司,无疑正面临命运转变的尖峰时刻。

时代周报记者 梁为 发自广州

全国8000多家城投公司的命运,正在被两个官方文件改变。

这两个文件分别是国务院办公厅下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“43号文” ),以及财政部针对43号文出台的《地方政府性存量债务清理的处置办法》。

国务院“43号文”指出,“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”、“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。

财政部的《处置办法》更是“雪上加霜”,给城投公司划定三条出路:“按照‘只减不增’的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过关闭、合并、转型等方式,抓紧妥善处理融资平台公司。”

作为地方政府主要融资平台的城投公司,无疑正面临命运转变的尖峰时刻。

事实上,从今年年初开始,安徽、江苏等地的一些城投公司就已经尝试向“市场化”方向转型,试图厘清与政府的关系,多做一些能够获得盈利的项目,实现自我造血。

城投盛宴已近尾声

10月2日国务院下发的43号文,明确了政府不得再通过企业发债,政府债将由政府申请,通过省在国务院申请额度,在获得人大常委会的批准后,然后由省级政府代发。

而在过去,我国一直禁止地方政府发行地方政府债券。地方政府在发展过程中又亟须筹集资金。为了规避预算法的规定,达到筹集资金的目的,地方政府逐渐按照公司法形式上的要求,以财政投资或划拨资产(包括土地注资)等方式建立符合公司法要求且满足地方政府投资融资的平台。

上世纪90年代初,国内第一家城投公司在上海成立,紧随其后的是重庆、广东等省市城投公司的成立。

2008年世界金融危机爆发后,国家为刺激经济增长,提出了“四万亿”的刺激政策,各商业银行纷纷宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。城投公司就成为地方政府筹集资金的平台,开始大规模膨胀和大规模发债。

“一直以来,地方政府都通过各类融资平台公司发债或贷款,其结果是催生了巨额的政府债。”北京大学光华管理学院教授刘俏说,“43号文表明,决策者开始以市场为基础解决地方债问题,它是中央沿市场化方式搭建中国地方政府金融的第一步。”

“但单单一个43号文或无法催生基于市场的地方债定价体制,因为由省财政代发地方债,使得发行主体的省财政和实际使用方的县市财政并非同一主体,无法解决县市财政的软预算约束问题,无法形成与县市财政风险水平真正匹配的资金价格。”刘俏称,43号文效果如何,还需看后面的实施细则。

10月20日,财政部下发《地方政府性存量债务清理的处置办法》(下称《处置办法》 ),宣告了各类政府融资平台的使命的结束。

《处置办法》规定:2015年12月31日前,对符合条件的在建项目后续融资,政府债券资金不能满足的,允许地方政府按照原渠道融资,推进项目建设;2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

这就意味着地方城投公司需抓紧2015年这最后一年的融资窗口期发行城投债券,这亦是持续了将近四年的城投盛宴的尾声。

城投公司目前承担的融资业务将逐步被剥离。《处置办法》规定,除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外,融资平台公司不得新增政府债务余额。融资平台公司承担的政府融资职能,对没有收益的公益性事业发展,由地方政府发行一般债券融资;对有一定收益的公益性事业发展,主要由地方政府发行专项债券融资,或采取政府与社会资本合作(PPP)模式支持。

“中山城投”样本

广东社科院教授赵细康和华南师范大学教授彭碧玉、周传丽等人,曾接受广东省中山市城市建设投资集团有限公司(下称“中山城投集团” )的委托,为其编制发展战略。他们对作为地方融资平台的城投公司有着直观的认识。

2005年2月,中山市政府将中山长乐水厂、中山市新港经营发展有限公司、中山市公共汽车公司进行组合,成立了中山城投,注册资本1亿元。而到2008年,随着中山市港华燃气有限公司、中山市港航企业集团等更多子公司的注入,中山城投的体量进一步加大。

彭璧玉对时代周报记者说:“注册资本并不代表它真有那么多的资产,市政府向其注入一些公司资产,是为了增长其体量,更好地达到融资的目的。”

据赵细康介绍,2006年,中山城投注册资本为3亿,负债约为15亿,但2008年后两年之内,负债一下飙升至70多亿,远远超出了资产的总和,其原因在于大部分的负债都由政府信用担保。

这是怎么做到的呢?中山城投一方面以其资产抵押向银行贷款,另一方面,当时的中山市政府想出了一个称为“确权”的方式,将中山市兴建的轻轨站周边的滩涂的未来开发价值,计划兴建的一个城市广场周边商贸物业的收益,甚至公园未来几十年的门票收入等,作为资产作抵押融资,最终借到了几十亿的贷款,这其中有银行贷款,也有信托基金贷款。

而当拿到融资后,中山城投陆续将资金投入到众多的城市基础设施建设中,如轻轨中山站、石岐站等十多个大型项目。这一切都发生在2008年之后的国家4万亿投资期间。

“但是,轻轨站周边的滩涂至今未得到开发,并没有形成新的城市商住区,一些新的规划区,城市广场也是如此。实质上,这反映的是,这种巨额融资背后的效率是很低的。而这并不是中山独有,全国都是如此。”赵细康说。

在接到委托一年多后,彭璧玉的团队向中山城投集团提交了一份报告,提出的发展战略主要有三方面:如何增加资产量;为其制定融资策略;做好实体经营,增加收入。 中山城投同时还邀请上海一家公司也为其做出了发展战略报告。但两份发展战略并没有改变中山城投的命运。

2013年12月,因为负债严重,中山城投集团最终和另一家市属国有企业中山公建集团合并成立中山市城建集团有限公司。其时,中山城投员工除了部分于中山城建“竞聘”上岗外,100多名员工被下放到二、三级子公司,而另有一部分员工辞职或被解除劳动合同。

赵细康向时代周报记者表示,从中山城投集团的身上,我们能看到它并不是市场化的产物,而是诞生于地方政府的特定政策环境,所以它必将随着政策的变化而消亡,除非它能实现转型,更早地融入市场经济之中。

中山城投集团仅仅是全国政府融资平台命运走向的一个缩影。

一年窗口期,命系三途

如今,国务院的“43号文”与财政部的《地方政府性存量债务清理的处置办法》,更是如约而至。对于城投公司来说,在一年的窗口期中命系三途—关闭、合并,或者转型。

按照《处理办法》,被剥取融资功能后,地方融资平台将由融资主体转向产业经营实体,不能转型的,将被关停或破产处理。也就是说,全国近8000家融资平台公司,不但需要背负沉重的既有债务,准备还本付息,还得尽可能地找到一条能够持续获得经营性收入的经营模式。

地方政府融资平台在组建之初,侧重于“合”和“装”,而现在其改革转型主要是“拆”和“分”。一部分平台将公益性和经营性的资产、业务拆开,比如,将医院、学校、林地等公益性的资产、负债交还给政府,同时将经营性的保留或者分别再重组成一般的地方国企,进入市场,以求生存。

剥离融资功能,对于城投公司来说并不全是坏事。

“实际上,很早之前,就已经有许多城投公司未雨绸缪,已经从融资平台公司转为实体企业了。如体量巨大的天津城投、重庆城投集团等已经变成了控股实业公司。”汕头大学财金学院教授王宋涛遗憾地说,他们曾为中山城投集团设计的转型路径就是让其成为控股实业公司,更多地转向实体经营,可惜的是它未能做到。

在他看来,全国8000家城投公司中,一些信用资质比较低、没有产业经营实体的城投公司,走到尽头是必然。

刘煜辉表示,在城投公司的转型中,资产与负债的剥离可以采用多种方式来解决,尽可能地用市场机制去对接,该卖股权的卖股权,能证券化的证券化,该进行混合所有制改革的便按PPP模式的方向走。

 “国务院 43号文表明,中央已经接受以市场为基础解决地方债问题的思路,地方政府也应有市场的思维。”中国社科院金融研究所教授刘煜辉说。

而各级融资平台亦纷纷忙于融资,以期迅速转型,实现自我造血。如辽宁本溪市城投公司11月17日召开职工大会,对年底前的融资、偿债工作进行了专项动员部署—在11月20日至12月31日之间必须融资近30亿元,以应付即将到期的负债;同时要落实并签订2015年上半年偿债需要总额为20亿元的融资项目合同。中山城建集团则发布短期融资券2亿元,其中1.7亿元将用于“归还母公司及子公司的部分银行贷款”。

“收窄地方政府的财权、事权”

11月21日,央行28个月来首度宣布降息,将一年期存贷款利率分别下调0.25%和0.4%,这被相关评论称为中央写给地方政府的一封情书。但实际对地方政府解套高额地方债意义不大。

据国家审计署数据,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务逾20万亿,其中地方政府债务10.89万亿。而在地方债的构成中,市级政府负债占了 45%(除开4个直辖市),县级占比为36%。

如今,财政部正在布局新一轮地方债统计。按《处置办法》,各地将锁定融资平台数量,甄别负债存量,并区分出一般债务、专项债务及或有债务,最后由省级政府2015年1月5日前上报财政部。

在北京大学光华管理学院教授刘俏看来,地方债的本质是“患了投资饥渴症的地方政府用金融做财政的事”。在过去30年中国经济的发展中,中央政府采用了一种巧妙的制度设计—地方政府分权模式。

在这种模式下,中央政府对地方政府的考核主要以经济增长指标为主,鼓励地方政府发展本地经济、地区之间的经济竞争。而地方政府官员的升迁机会也同地方经济发展联系在一起,发展经济的积极性不言而喻。

“地方分权模式非常符合经济学里的激励相容原理,所以在很长的一段时间里,它促进了中国经济的高速发展。”刘俏表示。

但是,地方经济分权是一把双刃剑,地方政府的增长主义倾向导致更为偏好上大项目、大投资,但这些政府主导的投资项目的资本收益率并不高,而且占用了大量的原材料和金融资源,形成了对民营经济的排挤效应。

“地方债问题,就是地方经济分权所带来的后果。”刘俏说,由于地方政府长期的财权与事权的不匹配,资金缺口靠卖地外,主要来源于地方融资平台的借贷,最后还贷也大多依靠土地,这就催生了土地财政。

显然,国务院、财政部的两个文件指向非常明确:在经济增速放缓时,加强对地方政府性债务的管理。中央已接受了低GDP增速,更强调资金的效率,它必须将这些信息传递给下一级政府。

但意义不止于此。刘煜辉认为,当土地财政、房地产业在一定程度上绑架了GDP,排挤了实体经济,其影响正慢慢扩展,中央政府希望地方政府少一些投资冲动,向服务型政府转型,发展地方实体经济,尤其是第三产业。

“我们应该从这个意义上去理解国务院43号文,它是中央深改组所确定的国家财税改革的一部分,是对地方事权、财权的重新划分,从而形成新的央、地之间的利益格局,这是一年来央、地博弈的结果。”刘煜辉对时代周报记者说,除了终结城投公司,解决地方债问题外,43号文的深意在于通过收窄地方政府的财权、事权,迫使地方政府职能转变。

中国人民大学财税金融学院副院长赵锡军亦对时代周报记者说:“地方政府在财权、事权受到更大约束之下,将不得不转变大融资大基建的唯GDP发展模式。”

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