社科院胡冰川:中国粮食安全的最大挑战,是农业支持保护体系不够健全

王心昊
2020-08-18 02:53:22
“手里有粮,心中不慌。”在经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下,如何保障国内粮食安全?全球形势变化会对国内农产品市场造成怎样的影响?时代周报记者专访中国社会科学院农村发展研究所研究员胡冰川。

时代周报记者 王心昊 发自广州

汛情与疫情共同冲击,粮食安全再次引发公众关注。

8月12日,国家粮食和物资储备局公布主产区夏粮收购进度:截至8月5日,主产区小麦累计收购量为4285.7万吨,同比减少938.3万吨。其中,小麦产量占全国四分之一的河南省,夏粮收购总量为912.4万吨,同比减少538.8万吨。

随后,河南省粮食和物资储备局解释称,公告说的是收购量,不是总产量。“粮食连年丰收,为我国应对风险挑战、稳定经济社会大局发挥了压舱石作用。”中央农办主任、农业农村部部长韩长赋日前撰文称,特别是今年在遭遇新冠肺炎疫情的情况下,夏粮再获丰收,实属不易。

韩长赋同时表示,虽然中国粮食连年丰收,但粮食安全基础仍不稳固,结构性矛盾仍然存在。未来粮食供需还将长期处于紧平衡。

“手里有粮,心中不慌。”在经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下,如何保障国内粮食安全?全球形势变化会对国内农产品市场造成怎样的影响?时代周报记者专访中国社会科学院农村发展研究所研究员胡冰川。

储备足够对冲产粮波动

时代周报:今年国内夏粮主产区的小麦收购减少近千万吨,引发外界关注。原因是什么?

胡冰川:外界关注,主要是因为两组数字:一组是截至8月5日,夏粮主产区小麦累计收购4285.7万吨,同比减少938.3万吨;另一组是7月16日公布的夏粮产量为1.43亿吨,同比增加120.8万吨。一上一下,让人疑惑:粮食去哪啦?

但实际上,收储量下降,表明更多的小麦,游离于国家粮食和物资储备局掌握的数据之外。最典型的就是,这些小麦囤积在农民、粮食经纪人、小型加工企业的手上。通俗讲,就是“农民惜售”“流通囤积”。

之所以会出现这种情况,与长期以来国内实行小麦最低收购价制度有关。在市场价格低于最低收购价时,就启动最低收购价;市场价格高于最低收购价时,则不启动。本质是政府为稻谷、小麦生产构筑安全防线。

今年,小麦的最低收购价为1.12元(三等),而市场的收购价为1.15元,高于最低收购价。尽管今年也启动了最低收购价,但由于小麦市场价高于最低收购价,农民有了更多的选择,既可以顺价销售,也可以待价而沽。

时代周报:新冠肺炎疫情对应夏粮产收、南方汛期洪灾对应秋粮产收,这两大外部因素会不会影响中国的粮食安全?

胡冰川:要讨论国内粮食安全影响,先要明确粮食安全保障的四个维度:生产、储备、流通以及消费。从这四个角度来看,国内粮食安全的基础,是非常扎实和稳固的。

从目前国内的关注焦点来看,更多是担心由于疫情和汛情的影响而导致粮食生产出现问题,但国内的粮食生产情况并没有像很多人想象的那么糟糕。或者说,粮食产量的波动,完全在国家能够克服的范围之内。

根据国家应急管理部显示的数据,今年洪涝灾害导致6032.6千公顷(约1亿亩)农作物受灾,其中绝收1140.8千公顷(约1700万亩),根据国家统计局公布数据,2019年,全国农作物总播种面积24.9亿亩,其中粮食播种面积为17.4亿亩,因洪涝受灾的农作物种植面积占比在3.6%左右。

但从往年数据来看,丰年国内的受灾面积大概在10%,而灾年的受灾面积占耕地比例可能在15%甚至更高。而今年因洪涝灾害导致绝收面积占农作物总播种面积的比例,连1%都不到。

与日本、韩国这样国土面积比较小的国家相比,中国拥有广阔的耕地,今年这样的情况,对国家的粮食安全来说,影响不会太大。

再说,有句老话叫做“失之东隅,收之桑榆”。就算出现了受灾和绝收的耕地,但在洪灾退去之后,这部分的南方地区都已经开始进行灾后补种;加上在洪灾之前,部分区域会进行抢收—一增一减之间,秋粮生产不会造成毁灭性减产和减收的情况。

时代周报:部分农产品出口国开始限制农产品出口,成为这一轮粮食安全焦虑感的导火索之一。部分国家限制粮食出口,对中国粮食市场有影响吗?

胡冰川:在新冠肺炎疫情刚刚全球蔓延的3—4月,越南、哈萨克斯坦,以及乌克兰和俄罗斯,都出台不同禁令限制农产品出口。这些政策出台的背景,就是他们害怕自己的粮食供给出现问题。但随着疫情防控常态化,这些国家的农产品出口反而正常了。

实际上,这些国家的粮食出口总量很小,也并不是某一类农产品的主流出口国。他们要限制粮食出口,主要是因为自己的粮食安全十分脆弱。但对于真正的大头,像美国、巴西、阿根廷这些美洲国家,他们不仅不会轻易限制农产品出口,反而更倾向保住“财路”的畅通无阻。

例如巴西,2019年农产品占总出口额的43.2%。过去10年,巴西通过产品出口创收突破1万亿美元。而中美贸易摩擦中美国的一个重要诉求,就是要求中国加大美国农产品的进口额。

时代周报:这么说,大家对粮食安全有一种过度焦虑?

胡冰川:从东方思维而言,忧虑是很普遍的。我们会有教育、养老、医疗等各种各样的忧虑,再加上今年的情况比较特殊,新冠肺炎疫情叠加洪涝灾害以及地缘政治,焦虑情绪很容易投射到民生领域,特别是投射到粮食安全这样一个“饭碗”问题上。

回归粮食安全,很多人担心国内的粮食产量不足以应对目前的粮食产量波动。这种焦虑,很大程度上是因为中国的粮食储备是保密数据。越保密,老百姓就越好奇。再加上以国有企业为主的分级储备体制,还涉及国有企业改革资产等问题,更容易裹挟社会情绪。

粮食储量保密制度的建立,最初是因为新中国建立后,经历了抗美援朝以及冷战等,外围环境十分复杂。为了保护国家安全以及计划经济的客观要求,才最终有了粮食储备保密这样一个制度。但从近些年来看,粮食的产量、收购量等多项数据都已经逐渐公开透明,国内外多家机构都已经对中国的粮食储备有了比较精确的估算,估算的误差基本上在10%以内。

从这些机构的估算来看,中国的粮食储备非常充足,完全可以对冲这次粮食产量波动的影响。根据联合国粮农组织估算数据显示,当前,大致来看:中国大米、小麦的库存数据分别是1亿吨、1.3亿吨,对应的全球数字是1.8亿吨、2.8亿吨。

2019年,国内消耗了约1.4亿吨大米(2亿吨稻谷)以及1.1亿吨小麦。这意味着,就算今年一颗粮食都没有收获,库存也基本足够我们吃一年,何况今年多数地区粮食依然丰收,两相对比,能够看出国内粮食储备的充足程度。

“紧平衡”是市场选择

时代周报:近日,多个城市出台了关于治理餐饮浪费的倡议。治理餐饮浪费,关键在哪里?

胡冰川:大部分食物浪费都发生在公共就餐时,自己家里的浪费,相对比较少。而且从整体上来说,选择自由和食物浪费,本身就是一对矛盾。

关于浪费的问题,我的最核心的一个总体观点叫做:“身体是自己的,资源是人类的。”作为现代人类,从价值观念来说,对自己的要求应该是越来越趋向资源节约的,节约粮食、绿色出行都是必然要求。不能说有了钱,就要肆无忌惮地浪费。

至于餐饮浪费,可能更多是一种个人的行为约束,很难通过某种行政方式去解决这个问题。我们之所以要大量地生产粮食,其实是为了满足大家的选择自由:想买肉就买肉,想买菜就买菜,想买海鲜就买海鲜。

但就总体上来说,国家当然更希望不断地降低浪费、降低损耗,提高生产效率,让更多的资源发挥到更有效的地方去。

时代周报:我国粮食产量已经连续七年稳定在6亿吨以上,但粮食消费量的增长始终快于产量的提高,粮食生产和消费长期处于“紧平衡”状态。如何理解这种“紧平衡”?

胡冰川:“紧平衡”并不是说国内的粮食生产增长存在明显的制约因素,这是市场生产以及消费两端博弈之后的平衡结果。甚至可以说,全球农业产出都受制于需求约束。

美国每年的玉米产量大概是4.2亿吨,其中30%也就是1.4亿吨的产量是做玉米乙醇。为什么要去做玉米乙醇?就是因为这部分玉米不能够作为粮食被消化掉。

以前我们都学过“谷贱伤农”的原理。如果产出大于需求,农民反会因为单价降低而减收。因此,农业生产应付消费增长是没有问题的,“紧平衡”也是市场选择的结果。

时代周报:随着城镇化发展,从事农业的农民逐年减少。农业生产和城市化是否存在矛盾?应当如何在保障粮食安全的基础上,满足农民自身的发展需求?

胡冰川:在发达社会里,农民人口的比例都不太高。美国只有300万左右农业人口,占总人口比例大概在1%。在日本,农业人口不足200万,占总人口比例不足2%。

从城镇化进程来看,有主动和被动两个机制。主动的机制,是因为城市可以容纳更高的生产力,因此在城镇化的过程中,走向城市的农业人口的境遇会变好。相反,如果境遇变差,他自然会退回农村,或者退到竞争没那么激烈的小城镇谋生。

而所谓被动的城镇化的机制,是指农村留守人口的平均寿命会比城市人口的平均寿命低。随着绝对人口数越过峰值,农村人口的减速可能会比城市人口的减速更快。

再者,和过去劳动密集型的小农经济不同,现代农业并不需要大量劳动力。以前我们都说美国人开着飞机撒农药化肥,现在东北一些农户夫妻承包几百亩地,从播种到收割,两个人全部解决。大量的机械和现代科学技术已经投入到农业当中,劳动者已经能够避免这种繁重的简单体力劳动。与农业劳动力人口数量相比,产量更和科技水平密切相关。

时代周报:对中国而言,未来粮食安全最大的挑战是什么?

胡冰川:对中国的粮食安全来说,最大的挑战,是农业支持保护体系不够健全,还不能适应未来农业的发展需要。通俗一点说,就是为建现有的农业支持保护体系花了那么多的钱,但有相当一部分投入是没有效率的。目前,农业支持保护体系仍然着眼于小农户和小农经济这种家庭生计的层面,但未来的农业不是小农生产方式,而是会走向更高生产力的商品农业生产方式。建立农业支持保护体系基石,一定是为了引导更高的农业生产效率。

小农经济会逐渐被商品农业所取代,对农民而言,小农经济的生产方式成本不合算,要把土地租给生产效率更高的商品农业生产者。

这个情况在过去的抗旱中非常常见。江淮流域外出务工的农民,往往在收到地方要求回乡抗旱的要求时并不理会,主要原因是,几天工资加路费,损失可能有两三千块钱。有不少人表示,与其花几千块回家乡抢收一亩只能卖出1000多块钱的麦子,还不如直接捐钱,雇人抗旱,以致出现“以赈代工”的局面。农民们会算经济账,如果种田收入远比不上打工收入,小农经济的解体其实是必然的。

粮食援助无法拯救重度饥饿人口

时代周报:近期多家机构表示,新冠肺炎疫情可能导致今年全球饥饿人数新增1.3亿人,而全世界将有6.9亿人处于饥饿状态。全球的粮食安全主要挑战是什么?

胡冰川:新冠肺炎疫情对全球粮食生产的影响不会太大。但疫情会引发全球经济衰退,进而导致发展中国家的贫困人口收入减少,从而加剧极端贫困和饥饿,推动饥饿人口增长。

但实际上,造成这些地区出现大面积饥饿人口的根本原因,还是动乱、农业基础薄弱。从全球范围看,有相当一部分“重度饥饿人口”是因为他们所在的国家、地区经常发生动乱、冲突或战争,社会不安定,无法正常从事农业生产。

需要注意,这样的情况在根本上并不能通过粮食援助来彻底解决。在这些地方,储备和流动很容易出现问题。例如一些地区存在常年的局势动荡,就算要为这些区域提供粮食援助,粮食也发不到老百姓手上,更何况为这些地区长期提供粮食援助,本身就很容易造成“劣币驱逐良币”,导致大家都不劳动,就指望着援助物资吃饭。

这意味着,要解决这几亿人的饥饿问题,最重要的抓手不在粮食生产,也不在于提供援助,而是当地提高社会治理水平,根本上在于全球治理。

时代周报:目前,持续紧张的外部环境,将对世界粮食生产和贸易产生多大的影响?

胡冰川:不会有太大影响。

国内基本上很好地执行了“弃油保粮”的政策:为了保证基本口粮,国内基本上放弃了油料生产。

举个很简单的例子,大豆的平均单产是一亩130公斤,玉米的平均单产是一亩400多公斤,这意味着种一亩地的玉米,产量基本上相当于三亩地的大豆。通过进口大豆,我们能实现谷物基本自给,口粮绝对安全。 

还是以大豆为例。放眼全球市场,中国有庞大的大豆消费需求,美国也有庞大的大豆销售需求。和其他能够长时间储存的商品不太一样,农产品有一个明确的保质期,一定要在变质之前销售出去。

中美贸易摩擦最严重的时候,美国大豆甚至通过间接方式向中国出口,巴西人把他自己的大豆都卖到中国来,然后再向美国人进口大豆。兜兜转转,农产品在世界范围内的循环还是照常运作。

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