深圳都市圈提速 五市协同考验平衡术

陈佳慧
2020-05-26 03:29:38
2019年五市GDP达4.27万亿元,约占广东省的40%;土地面积3.72万平方公里,相当于18.5个深圳。

都市圈被视为中国经济增长的“新风口”。

 “今后5―10年,中国最大的结构性潜能是都市圈和城市群发展。”5月22日晚,全国政协经济委员会副主任刘世锦解读政府工作报告时提到,经济恢复和发展主要靠结构性潜能而非宏观刺激政策。

刘世锦初步估算,都市圈建设每年能为全国经济提供至少0.5―1个百分点的增长动能,不仅为应对疫情冲击,更将为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。

广东正加快都市圈建设。5月8日,广东印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》(下称《若干措施》),“圈画”出五大都市圈:广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂。

具体至深圳都市圈,根据深圳市发改委4月28日发布的《2019年工作总结和2020年工作计划》提到,都市圈包含深圳、东莞、惠州、河源、汕尾。前述计划提到,将加快推进都市圈规划编制,协调莞惠河汕共同参与,助力河源、汕尾融入大湾区建设。

“深圳都市圈赋予了深圳更大的使命、更艰巨的任务。”中国城市经济专家委员会副主任宋丁在接受时代周报记者采访时指出,深圳是深圳都市圈中的“领头羊”,这并不是行政权力的强制规定,而是基于现实市场地位和影响力的排榜,“只有承认市场价值,才能在都市圈框架下寻求合理的资源配置和融合发展”。

软性“扩容”的先行试验

今年是深圳经济特区成立40周年。深圳从1980年人口30万,GDP为2.7亿元,增至2019年常住人口1400万,比40年前多了46倍,GDP突破2.6万亿元,比1980年增长了将近1万倍。

这座年轻的城市肩负起建设粤港澳大湾区以及中国特色社会主义先行示范区的双重国家战略,期盼以更大的都市圈平台继续探索社会主义市场经济的高层级发展道路,进行区域融合发展的先行试验。

然而,在“双区”的高光下,深圳发展所需的土地“捉襟见肘”。

5月8日,深圳发布《深圳市2020年度建设用地供应计划》显示,全市计划供应建设用地总量为12平方公里,其中居住用地供应2.93平方公里。依据《深圳市土地利用总体规划(2006―2020年)》规定,到2020年全市建设用地总规模控制在1004平方公里以内。也就是说,深圳尚余可供开发的土地面积仅约为20平方公里。

与深圳相邻的东莞、惠州成为其“扩容”的方向。如今,深圳“扩容”的脚步再迈一步,延伸至与惠州相邻的河源、汕尾。

“从市场和城市发展规律来看,深圳的外溢效应产生的辐射、服务的半径更大,确实是扩容。”中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达对时代周报记者说,“但是我不太赞成这是传统意义的扩容。”

郭万达解释,“扩容”往往指行政区划,属于计划经济的思维方式,城市面积变大只是规模的扩张,并不代表质量也在提高。

“都市圈是基于市场要素流动的扩容,与行政上的扩容是两回事。”他说,核心城市不断往外辐射,把周围城市连通,无论是人口、产业,还是城市功能,都市圈由此形成了基于市场的分工。

对此,宋丁持相同看法。“深圳都市圈可看做更宽泛的‘扩容’,是深圳能量外溢辐射最直接、最高效的空间,应该在都市圈和大湾区城市关系架构内,通过政府和市场双重作用力,实现互联互通和枢纽功能的‘扩容’。”

难在平衡市场和行政利益

深圳都市圈里的5座城市,深圳、东莞、惠州位于珠三角,汕尾、河源在粤东。据《南方日报》报道,2019年五市GDP达4.27万亿元,约占广东省的40%;土地面积3.72万平方公里,相当于18.5个深圳。

深莞惠“一体化”已有10余年。“效果不那么明显,因为它仍然是通过行政办法来推‘一体化’。”郭万达说,深圳都市圈则可能要通过市场加行政的手段来推动。

具体为,在市场主导的前提下,各地之间的利益保持均衡。同时,各地政府间的沟通协调机制也要改进,“过去深莞惠三地坐在一起,很多事情谈不拢,需要超行政协调,比如省政府层面协调等等”。

但是,如何平衡市场利益和行政利益是对都市圈的考验。“我国采取分税制,使得地方财政权力比较大。分税制下,都市圈内各市的行政利益难以平衡。”郭万达解释道。

如今,深圳都市圈扩容至五市,市场利益和行政利益的平衡难度再加码。

根据《若干措施》,都市圈还需承担“城乡融合”的责任。河源、汕尾均是深圳对口帮扶市,按照《若干措施》要求,需要加大产业、用地、财政等方面的统筹协调力度。肩负“双区”国家战略的深圳,还需加强与这些城市互动,巩固现有帮扶关系,聚焦产业合作、园区共建等重点领域,协助做好脱贫攻坚工作。

在刘世锦看来,把都市圈发展仅仅理解为扩大需求、调整产业和人口布局,低估了其应有的潜能和意义。基于都市圈特征和未来趋势,都市圈被认为是新技术、新产业、新模式、新投资的主要发源地和承载地。

郭万达认为,河源、汕尾自有改善空间。“例如,在市场环境下,河源、汕尾能否吸引企业。”他说,与深圳相比,企业到河源、汕尾的经营成本能降多少,营商环境如何,这对企业是否愿意到当地投资都是重要考虑因素,也是河源、汕尾应该要考虑的。

市场主导是突破点

深圳都市圈从概念到落实在各个城市的真实合作上,并非易事。

宋丁分析,深圳都市圈五个城市,各有利益诉求,一旦涉及现实利益,城市之间的竞争就出现了,“以往国内区域经济合作就普遍存在‘合而不作’”。他认为,深圳都市圈要让市场主导经济资源和要素达至合理流动和配置,这样当然好,但做起来并不容易。

“首先要做的是基础设施的连通,形成通勤1小时的工作生活圈。”郭万达强调,应打造轨道上的深圳都市圈。

当前,连接深莞惠河等地的赣深高铁正紧锣密鼓地建设,计划2021年建成通车。这条铁路建成后,将实现深莞惠半小时互通。已启动建设的广汕铁路在连接厦深、赣深和广深等铁路后,从惠州到深圳、东莞、河源、汕尾等周边城市也都只要半小时左右。

“另一个突破点是政府主动打破行政壁垒。”郭万达建议,在市场发挥主导作用的前提下,让生产要素、产业转移在都市圈自由流动,“政府不要说这个不行、那个不可以。要想留住企业,那就降低经营成本、搞好城市规划、做好土地供应、配套公共服务。”

深圳都市圈五市之间的产业合作早已开始。以华为为例,其总部在深圳,手机终端基地在东莞,电池、天线、屏幕等领域的供应商在惠州。中兴通讯于2014年斥百亿元在河源建设研发生产基地,拟撬动2000亿元的产业集群。总部在深圳的比亚迪,电子、电池生产基地则设在惠州大亚湾。

 “我们期待深圳都市圈不会停留在概念,而是落实在都市圈各个城市的真实合作上。”宋丁说。

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