杨涛:念好预算制度“紧箍咒”

2014-09-06 03:33:26
预算制度发展史也是政府管理走向民主与法制化的历史。

杨涛

日前李克强总理主持召开国务院常务会议,研究完善预算管理的相关意见,重点提出强化预算约束、公开和国库资金管理。此外,刚刚通过的《预算法》修改,也前所未有地强调了预算规范和公开透明的问题。作为公共财政改革的核心内容,预算体制完善终于迈出重要一步。

预算制度是公共财政的基础,也是现代政治文明与经济文明的产物。纵观古今,预算制度发展史也是政府管理走向民主与法制化的历史。1688年英国“光荣革命”使财政从“王室预算”终于转变为“国家预算”;1921年美国的《预算及会计法案》又使政府预算转变为公民普遍参与的“公共预算”。许多发达市场经济国家的预算改革虽仍有不足之处,但已建立起现代政府应有的财政原则,并可作为对照我国预算改革的镜子。

长期以来,我国预算制度存在编制不科学、体系不完整、内容不透明、调整不合理、科目不科学、转移支付不规范等问题,主要是缺乏一系列的监督机制。现在充分强调公开透明,关键是要在细则上落实,并且在如何公开、公开什么上做文章,以免出现“上有政策、下有对策”。例如,与发达经济体不同,我们还没有真正意义上的政府财务报告。我国现在只有预算会计报告,包括财政总预算会计和行政事业单位分别编制的会计报表。由于会计体系割裂且存在诸多弊端,因此也难以提供准确的会计信息,即使在财政部门内部,也无法系统把握资金运作的全貌。事实上,由于过于关注基于收付实现制的预算执行情况,对于政府真实的财务状况、实际运营的动态都无法掌握,也会造成政府权责的不明晰。

此外,再看政府财务报告的使用对象,也仍然主要是财政部门和行政事业单位,因此,每年在“两会”公开的财务报告,实际上只是采取政府工作报告的形式,并且只反映政府收支和预算执行情况。由于使用对象不同,才会出现人大代表反映“看不懂”财政账目,也使财政部不得不对预算科目作进一步解释和细化的情况。

对于现代文明社会来说,预算是公众用来监督政府的手段,而非政府用来隐藏其经济行为的工具。经济学中的“林达尔均衡”就是说,公众付出的税负,应该与其获得的公共服务相等,这样的政府财政才是有效的。在下一步的改革中,提高预算透明度显然是核心和基础,只有真正建立财政收支项目间的关联,并使公众了解财政资金“从哪里来,到哪里去”,才能使公众有能力对潜在的财政“黑洞”和“谜团”进行监督。

另外,预算制度完善除了考虑技术层面因素,还应该能有效防止预算过度膨胀,适当控制资源向公共部门的低效集中,避免对民间市场主体的“挤出效应”。未来围绕预算完善的公共财政改革,应更好地界定资源分配边界,诸如减税、取消收费等在特定情况下可能会有利于整体经济效率提高。当然,由于国情所限,预算法修改后的地方国库的管理仍然与集中支付还有距离,地方预算公开也受到更多不确定因素局限。实际上,由于地方财政部门和人大预算审核都受到较大的地方政府行政权力影响,因此也可能出现“预算软化”而流于形式。在建设资金缺口压力下,地方政府既可能对企业转嫁成本压力,也仍会大量诉诸各类负债,减少地方政府过多的经济建设和投资负担,才是解决“资金饥渴”的治本思路。

作者系中国社科院金融研究所 支付清算研究中心主任

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