集体经营用地入市障碍扫清 房企入局动力加强

2019-08-26 20:02:29

微信图片_20190826200141.jpg

时代周报记者:谢中秀

8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。决定自2020年1月1日起施行。

在此之前,制定于1986年的《土地管理法》历经三次修改。2018年12月,修改工作进入审议程序,这距离上一次的修改工作已经过去了14年时间。“这次修改将进一步保护农民土地权益,亦体现出对农民土地权利的尊重和保护。” 十三届全国人大常委会第十二次会议表示。

对于新的《土地管理法》,全国人大常委会办公厅亦在第一时间给出了“注解”。在当天举行的发布会上,自然资源部法规司司长魏莉华介绍,“总体来看,新修改的土地管理法把农村三块地改革的成功经验全部吸收到土地管理法,在农村土地管理方面做出了多项创新性的规定。”

“一是围绕土地征收做了界定土地征收的公共利益、明确土地征收补偿基本原则、完善了土地征收程序三个方面的完善,二是在集体经营性建设用地入市方面,破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍,三是在宅基地方面,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。” 魏莉华具体表示。

其中,集体经营性建设用地入市成为此次《土地管理法》修改的最大的亮点。

“这是土地管理法一个重大制度创新,取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍,集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。”魏莉华表示。

中国社科院农村发展研究所主任李国祥向时代周报记者表示,新的《土地管理法》为集体土地入市提供了法律保障,但接下来,集体土地入市能否顺利推进,还要看具体实施情况,包括《土地管理法》的实施条例《土地管理法实施条例》,以及地方政策如何规定。

时代周报记者留意到,经过修改的《土地管理法实施条例》已经被列入自然资源部公布的2019年立法工作计划,并确定为“出台类项目”,有望在2019年内配合修改后的《土地管理法》出台。

李国祥在接受采访时建议,希望《土地管理法实施条例》可以细化明确农村土地入市的一些争议性问题,比如农村土地入市需要走怎样的程序;农民的权益哪些是合法的哪些是非法的,合法权益应该怎么样来保障等。

“土地改革是渐进式的,期待未来不断推进。” 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所城镇发展研究室主任欧阳慧则向记者表示。

坚持农民利益不受损

修改后的《土地管理法》在土地征收方面围绕类型界定、征收程序和补偿原则等三个方面进行了完善,保障了农民权益。

在可征地类型方面,修改后的《土地管理法》明确了六种因公共利益要征收土地的类型,包括因军事外交,政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程,以及成片开发建设等。

其中,“成片开发”这一征地类型,在修改案草案二审时争议较大。全国人大常委会委员矫勇当时表示:“‘成片开发建设’一般指的就是房地产的开发,还有就像集餐饮、购物、娱乐为一体的万达式的这种成片开发,这种开发很难说是公益性的。”

基于此,三审稿则明确提出:为了公共利益需要,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的,可以依法实施征收。

李国祥表示,新修改的《土地管理法》事实上对成片开发提出了三个限制性要求,一是“为了公共利益需要”、二是“在城镇建设用地范围内”、三是“省级以上人民政府批准”,这些要求能对“成片开发”起到一定的限制性作用。

另外,修改后的《土地管理法》还对土地征收补偿基本原则和土地征收程序方面进行了完善。

“修改后的《土地管理法》把原来的批后公告改为了批前公告,主要是是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。” 魏莉华介绍。

此外,三审稿增加了对补偿方案组织听证的内容。三审稿规定:拟申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少30日”,听取意见;多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿方案不符合法律、法规规定的,县级以上政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会情况修改补偿方案。

在实打实的权益方面,修改后的《土地管理法》有利于增加出让、转让土地农民权益。

“修改后的《土地管理法》改变了过去以土地征收的原用途来确定土地补偿,以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法,代之以区片综合地价进行补充,还在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。” 魏莉华表示。

全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆则补充表示,区片综合地价除了土地产值,还将区位、当地经济社会发展状况等因素纳入综合考虑,将为农民利益提供更加充分的实实在在的保障。

盘活农村土地迈出“第一步”

修改后的《土地管理法》删除了原来《土地管理法》第43条:“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”,即农村集体土地只有经政府征收为国有土地后,才能通过招拍挂,合法进入城市建设用地市场的规定。同时明确:“农村集体建设用地在符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下,可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用,同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让”。

在此基础上,扫除了集体建设用地不能直接进入市场流转的障碍。对此,欧阳慧对时代周报记者指出,“在农村土地入市方面,新《土地管理法》可以说取得了巨大的进步,包括厘清了集体经营性建设用地入市的范围、程序、利益关系等。”

“但盘活我国农村土地仍然任重而道远。” 欧阳慧指出,新《土地管理法》只涉及到了集体经营性建设用地,这个范围是比较小的,可以盘活的土地规模也较小,影响和贡献有限。”

据悉,我国土地分为农用地、建设用地、未利用地三种。农村建设用地又包括宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地三类。

新《土地管理法》中明确,允许入市的是农村集体经营性建设用地。

市场调研指出,相较于宅基地等其他农村土地类型,集体经营性建设用地的存量较少。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明曾在2018年1月接受媒体采访时表示,我国目前有19万平方公里(28500万亩)的农村建设用地,其中70%以上是住宅用地,集体经营性建设用地仅10万平方公里(15000万亩)。而在居住需求上,目前农村常住人口只占全国总人口的42.65%,57.35%的常住人口都居住在城市。

“农村大量住宅用地是闲置的,或粗放使用的。让农村集体建设用地特别是宅基地进入市场,有利于增加城市建设用地的有效供给。” 蔡继明指出。

时代周报记者查阅相关资料发现,目前关于农村集体经营性建设用地存量规模的权威数据,来自于自然资源部《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》。其中显示,截至2016年末,全国农村集体经营性建设用地存量规模大约在5000万亩以上。回溯《2016中国国土资源公报》,截至2015年末,全国共有建设用地3859.33万公顷(即57889.95亩)。粗略估计,农村集体经营性建设用地存量规模仅占全国集体建设用地总量的9%。

房企布局“关键棋”

“集体土地入市全面铺开,还需要一点时间。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫在接受时代周报记者采访时表示。

“首先,新《土地管理法》只是为集体经营建设用地入市提供了一个法律保障,具体如何执行,还有待实施条例出台,而且还要看执行的效果。其次,目前在如何利用集体土地方面,我们已经进行了较长时间的探索,但探索的成果目前尚未显现。”谢逸枫详细指出。

上海中原地产首席分析师卢文曦对时代周报记者表示,从开发商的角度来说,集体建设用地的地价成本是相对较低的。在政策支持下,房企也愿意去拿这样的地来进行开发。

此前我国也开展了一段时间的集体土地入市试点,但效果似乎差强人意。主要原因在于,之前集体土地入市的原则、规范尚未出台,只能靠各地摸索,以及集体土地入市后的建设范围有限,基本上限制用于工业、商业、租赁住宅、共有产权房等,此类物业开发难度高,限制了企业参与。

事实上,在对农村土地制度进行改革、促进集体经营性建设用地入市方面,我国已经开展了多年探索。2014年底,中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》,在全国部署农村土地制度改革试点工作。2015年2月,全国人大常委会也授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。

在试点成果上,国务院报告显示,截至2018年12月23日,全国33个试点地区按照新办法累计征地18万亩,集体经营性建设用地入市面积9万余亩,获得土地出让金257亿元,政府收取调节金为28.6亿元。

另外,在集体建设用地使用方式上,2017年8月,自然资源部(原国土资源部)、住房建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,确定第一批在北京、上海、广州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。今年6月,上海首个利用集体土地入市建设租赁住房的项目正式开工。此外,2018年12月,北京市规划和自然资源委员会还挂出三则地块出让公告,首次尝试利用集体经营性建设用地建设共有产权住房。

“尝试很多,但成果尚未大现。”多位专家向时代周报记者表示。同策研究院研究总监张宏伟向时代周报记者指出,“上海集体建设用地建设租赁住房从2017年开始试点,2018年10月才成交第一幅用作建设租赁住房的土地,而2019年6月才开工。从推进情况来看,数量不多,速度较慢、效果尚不明显。”

“但集体土地利用仍是一个充满了机会的领域。当前,万科、恒大等品牌房企都在布局。”谢逸枫指出,“对于城市来说,集体经营建设用地入市带来的新增市场供应面积还是比较可观的。在北京、上海、广州等地,集体经营建设用地几乎占到了城市可建设面积的一半以上。”

谢逸枫建议,对于集体经营建设用地的开发,房企可以配合政策建设租赁性住宅或者商业用地,以及将集体经营建设用地项目打包成金融资产进行盈利,或者采取“产业+特色小镇”的开发模式。


本网站上的内容(包括但不限于文字、图片及音视频),除转载外,均为时代在线版权所有,未经书面协议授权,禁止转载、链接、转贴或以其他 方式使用。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。如其他媒体、网站或个人转载使用,请联系本网站丁先生:chiding@time-weekly.com

扫码分享