北京、上海、广东等地可能保留知识产权局为正局级单位

2018-03-20 01:08:46
3月13日,《国务院机构改革方案》(以下简称“方案”)提请十三届全国人大一次会议审议。关于知识产权局的调整方案,却不是几日前在朋友圈流传的版本。

时代周报记者 陆璐 发自北京

3月13日,《国务院机构改革方案》(以下简称“方案”)提请十三届全国人大一次会议审议。关于知识产权局的调整方案,却不是几日前在朋友圈流传的版本。

两会召开两天前,一份知识产权管理机构调整方案在业内人士的朋友圈流传。方案提出将商标、版权的管理权合并到国家知识产权局,形成商标、版权、专利“三合一”的大知识产权局。而根据《方案》将重新组建国家知识产权局:将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合,重新组建后的国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理。

“和之前流传的版本最大的不同,是国家版权局没动。此外,尽管商标管理、原产地地理标志管理并了过来,但知识产权局的行政执法不但没有强化,反而被拿掉了,明确交由市场监管综合执法队伍承担。” 多年从事知识产权法研究的中国社会科学院法学研究所研究员、中国科学院大学教授李顺德告诉时代周报记者。

随着方案的出台,原来作为国务院直属机构的国家知识产权局,将划归到新成立的国家市场监督管理局,作为总局直属机构。同时,在业界呼吁多年的“二合一”乃至“三合一”知识产权管理格局,终于迈出了关键性的一步。

针对时代周报记者提出的采访需求,国家知识产权局的回复是:“由于调整方案刚刚出来,针对调整的相关具体落地方案还未出台,目前不方便说太多。”

改革岔路:强化还是弱化?

此轮改革前,作为国务院直属机构的国家知识产权局,实际是在1998年国务院机构改革中,由专利局更名而来。

“专利局更名,尽管体现了当时国家对专利工作的重视,但实际却名不符实。原因是知识产权中的另外两块—商标和版权—分别由工商管理局和版权局管理。这个部门插手不到那个部门的事务中,造成多头管理、相互推诿的局面。”北京中闻律师事务所合伙人、律师、专利代理人赵虎告诉时代周报记者。

围绕这种局面,成立将知识产权“三合一”、形成集中统一的“大知识产权局”的呼声在业界已有多年。“将三块由同一部门管理,这实际上也更符合国际惯例。”赵虎评价道。

同时,多年来围绕“大知识产权局”的建立,另一个讨论的焦点,是如何将知识产权局的行政管理和行政执法分开。作为国务院直属机构,知识产权局的行政执法力度历来较弱。过去无论是总局还是地方知识产权局,都有扩大自身行政执法能力的强烈冲动。但包括李顺德在内的一些学者看来,这不是一个正确的改革方向。

“我国知识产权执法体制和国际上最大的不同,是行政管理部门的行政管理和行政执法不分,这好比既当运动员又当裁判,肯定容易出问题。”早在2005年,国务院成立国家知识产权战略工作领导小组,李顺德在作为专家参与知识产权战略多项专题及战略纲要的研究、制定时,就提出了这一设想。

“如果知识产权单独成立一个执法机构不合适,可以成立整个市场的执法机构,把包括知识产权在内的市场统一监管起来。”李顺德说。时隔12年后,李顺德把本次改革调整看作是他研究思路正确的佐证。从方案来看,调整后的知识产权局行使管理权,由市场监管局的执法大队行使执法权。“对管理和执法做了严格的初步区分,已经体现了这一精神。调整的力度也非常大。”

但在此之前,由中编办主导的知识产权综合管理改革曾流传出多种方案。

“当初我们提供给决策部门的,至少有三种改革方案:一是建立专业的知识产权执法机构;二是建立整个市场统一执法机构;三是借鉴国外搞类似的经济警察。现在看来基本选择了第二种。这其中,深圳市数年来进行的市场大监管模式试点,功不可没。”李顺德告诉时代周报记者。

2016年,“十三五”规划出台,明确提出要建立建成现代市场体系。随后,国务院相继出台了知识产权综合管理和市场监管综合管理改革方案,这两项综合管理试点相继在全国铺开。厦门、青岛、深圳、长沙、苏州和上海徐汇区6个市(区)作为首批知识产权综合管理改革试点,旨在打通知识产权创造、运用、管理等链条。但在此之前,成都郫县、深圳等多地的试点实际早已开始。

但深圳是一个例外。

由于深圳早在2009年政府机构改革中,已将原工商、质监、知识产权三个部门职能整合,形成大市场监管格局,知识产权和市场监管的关系得以理顺。纳入综合管理试点地区后,深圳通过强化市场监管的执法力度,知识产权保护和维权取得实效。

 “尽管局里没有参与此次调整方案的设计,但在此之前大家已有所估计,上海模式、郫县模式、深圳模式,三者必有其一。”一位国家知识产权局下属单位的员工告诉时代周报记者。

行政执法力度大幅提高

针对本轮知识产权管理机构合并,来自市场的声音几乎是一边倒的乐观态度。

“关于知识产权的合并尽管已讨论超过十年,但之前几乎没有什么进展。这一次虽然没有完全合并,但已经迈出了非常重要的一步。”多年为腾讯、美的、中兴等大型企业从事知识产权服务的律师胡海国告诉时代周报记者。

在胡海国看来,此前的知识产权管理格局最大的局限,是行政执法力度和司法保护偏弱导致的知识产权保护力度不足。“一家企业的专利受到侵权,绝大部分只有通过侵权取证并向有管辖权的法院起诉后,侵权主体才会受到相应惩罚,这主要是事后的司法救济。在侵权过程中,很难得到市场监督的介入。”胡海国说道。

据胡海国介绍,企业通过司法诉讼程序保护自身专利技术,从一审到上诉、专利无效判定,一项专利为维权至少需要半年至两年。“而在此期间,专利侵权行为可能还在继续,不少专利权人为此赢了官司输了市场,甚至死了企业。”而且在法律上,商标专用权和专利权加到一起,统称工业产权,并且两者都是企业竞争的手段,功能上十分相近,经常被拿来相提并论。赵博认为,将商标局合并到知识产权局,有利于统一管理。

至于知识产权局划归到国家市场监督管理局,赵博认为此举顺理成章。“专利和商标都是企业竞争的方式,也是国家市场管理的一个主要方面。从国际上看,很多国家都把专利和商标一块放到管市场竞争的部门里去。”

近年来,中国专利申请、授权数量正在快速增长。按照国家知识产权公布的数据,2017年,我国发明专利申请量为138.2万件,同比增长14.2%。共授权发明专利42.0万件,其中,国内发明专利授权32.7万件,同比增长8.2%。

在胡海国看来,无论是企业对专利的重视程度,还是专利申请数量,我国都称得上是知识产权大国。但后端的保护力度却严重偏弱。“我们必须从知识产权大国转为知识产权强国,从知识产权大保护变成知识产权强保护。”

“通过本次将知识产权行政执法专业化、集中化,对提高行政执法力度和效率都非常有利,相比此前各个部门分散执法,显然是强有力的推进。并且调整后和国际惯例也更加协调。”李顺德分析道。

地方调整留悬念

管理机构在国家层面调整后,地方将如何配套改革?机构改革一环套一环,在李顺德看来,这些问题因为关系到改革成效,都需要一一考虑。

最现实的问题是,由于专利系统和科技局关系紧密,在地方,知识产权局的编制很多都挂靠在科技局下面。本轮机构改革后,需考虑下一步编制如何调整过来。

其次,国家层面调整后,地方是否作出相应调整、具体该如何调整,成为业界最关心的后续步骤之一。

联系到本轮国家行政机构改革,强调给地方放权,中央不做明确和具体的要求。地方如何根据自身实际条件作出相应调整,自然有了较大想象空间。李顺德倾向于认为,在北京、上海、广东等知识产权申请较多、较强的地区,很可能继续保留知识产权局作为正局级单位,在经济不太发达、知识产权较弱的地区,知识产权局等相关行政机关可能会有相应调整。

同时,随着知识产权局被调整为国家市场监督管理局的下属机构,过去几年,知识产权局正在推动的一些备受争议的政策,还能不能继续实施或者保留下来,同样形成悬念。

以著名商标、驰名商标的申请为例。过去以国家财政作为主要支出、鼓励申请著名商标的做法,因为颇受争议已逐步被叫停。但近年形成从国家到省、市、(区)县乃至工业园区对专利申请的奖励政策,导致这几年专利申请量上升迅速,同时也带来了不少专利质量问题,亦有弄虚作假的垃圾专利。

“有些政策在业内一直颇有争议。但原来是独立部门,自己说了算。如今行政架构调整后,不说纠正,至少也应该有所反思。”李顺德说道。

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