国资委放权 董事会归位

2018-01-30 04:20:04
李锦则认为,“这一幕很深沉,触及改革的核心。这样一来,就把去年的公司制改革连缀起来了,也把党的十九大报告提及的‘改革授权经营体制’的国资改革主题点出来了”。

时代周报记者 陈泽秀 发自广州

2018年1月22日,国务院国资委官网发布《11家央企80位领导人职务变动》,任命相关央企的董事长、董事。引人关注的是,此次职务变动中,央企总经理、副总经理人选,由此前的国资委“任命”改为“提名”。外界认为,这是郝鹏自2016年12月就任国资委党委书记之后的大动作。

早在2004年,国资委就启动了董事会试点。尽管通过引入外部董事制度,国资委向董事会让渡了部分出资人职权,但董事会的关键职权并未得到有效落实,制衡依然难以形成。在中央企业及子企业公司制改制工作基本完成的背景下,1月15日,国资委主任肖亚庆在中央企业地方国资委负责人会议上表示,2018年要推动央企集团层面全面建立规范董事会,增强董事会的决策能力和整体功能。

事实上,国资委提名总经理并非首次。中国人民大学国企改革与发展研究中心研究员李锦向时代周报记者介绍,以前提名的人数偏少,此次涉及80位央企领导人,规模较大。李锦则认为,“这一幕很深沉,触及改革的核心。这样一来,就把去年的公司制改革连缀起来了,也把党的十九大报告提及的‘改革授权经营体制’的国资改革主题点出来了”。

什么样的人才会得到国资委的提名?习近平总书记曾在2016年10月的全国国有企业党建工作会议上强调,国有企业领导人员必须做到对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁。国资委研究中心咨询部部长张春晓认为,这是被提名总经理的一个重要标准,而且是根本性标准。

“多一层保护”

1月23日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调,改革要突出重点,攻克难点,在破除各方面体制机制弊端、调整深层次利益格局上再拿下一些硬任务,要重点推进国企国资、垄断行业、产权保护、财税金融、乡村振兴等关键领域改革。

国企实行公司制的关键是董事会的地位与权力,而经营体制改革的焦点是经营高管的产生。

时代周报记者发现,此次职务变动中,原本未设董事会的如北京矿冶科技集团有限公司、中国建设科技有限公司、中国建筑科学研究院有限公司等7家企业,均成立了董事会。董事长、董事、党委书记、党委常委等职位由国资委任命,总经理、副总经理、总会计师等经营性职位则由国资委提名,他们要更多向企业董事会负责,向全体股东负责,而不仅仅是向国资委负责。

“国资委提名总经理,把人事任免权交还董事会是一种权力上的归位。这相当于开了一个口子,意义重大。”上海天强管理顾问公司总经理祝波善对时代周报记者表示,随着改革的深化,将来可能会由国有企业的董事会直接选聘经理层。

目前,总经理由国资委提名后,需要经过董事会的确定,才能最终任命。如果董事会对国资委提名不满意,原则上有权否决,不过,现阶段尚未出现这一情况。“如果提名的总经理,董事会看不上,那说明提名的角度和选用的角度还需要动态修正,其实这是多了一层保护,让选出来的人才更适应企业经营的需要。”张春晓对时代周报记者表示。

自2003年成立以来,国资委一直采用管资产与管人、管事相结合的“三管”模式。由于管辖权过大,国资委强势介入国企人事任免、财务计划乃至具体的经营决策各领域,饱受外界诟病。2017年5月,国务院办公厅转发了《国资委以管资本为主推进职能转变方案》,首次对国资监管方式和国资委职能改变作出具体安排。该《方案》强化了3项管资本职能,精简43项监管事项。其中,授权8项涵盖了经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理以及职工工资总额审批等。

张春晓对时代周报记者表示,作为出资人代表,国资委职能更多是对国有资本的监督管理,企业内部的经营需要真正赋予董事会。随着监管职能的完善,下一步,国资委应把属于董事会的职能进一步交还给董事会。“在全面完成公司制改革的基础上,(央企将)全面推进规范董事会建设,切实落实董事会职权,改革外部董事管理制度,严格董事选聘和履职管理,使董事会真正成为企业的决策主体。”国资委主任肖亚庆在《党的十九大报告辅导读本》中撰写的《深化国有企业改革》一文指出。

根据国资委的数据,截至2017年12月19日,98家中央企业中,已经有87家建立了外部董事占多数的规范董事会,中央企业二级国有独资、全资公司中近一半建立董事会,还在4家中央企业集团开展落实了中央企业董事会职权试点工作,授予经理层选聘、薪酬分配等6项职权。目前中央企业集团层面基本完成公司制改革,各级子企业改制面达到97.8%。

但多位专家在接受时代周报记者采访时均表示,未来,董事会提名总经理制度将会覆盖所有国有企业,不过像电力、石油天然气、铁路等行业,现阶段还做不到。“铁路企业去年11月进行了公司制改制,董事会的形成还要一个过程,不是说翻个牌就可以的。一定要在人员市场化意识与市场化职能逐步完善、公司制改革真正到位时,董事会才能真正地被称为董事会。”张春晓认为,改革一定是稳中求进,宜缓不宜急。

化解“形似神非”

2004年,国有企业开始进行董事会试点,引进了直接对国资委负责、相对独立的外部董事。国资委研究中心副主任彭建国在接受时代周报记者采访时表示,此举解决了企业内部人控制尤其是“一把手”说了算的问题,使得国有企业的决策更加科学、民主。不过,彭建国认为,在试点过程中,有些国有企业的董事会仍存在“形似神非”的问题:“从表面形态上看,董事会完全是按照公司法建立起来的,非常完善和规范。但是实行起来,现代企业制度的机制还没有完全到位。在国有企业内部,董事会、监事会、经理层和党委会这四个主要治理主体之间的关系,需要进一步理顺。”

尽管外部董事的数量要占多数,结构要有特殊安排,但仍有不少国有企业的外部董事被戏称为“花瓶董事”。彭建国认为原因主要有两方面:主观上,外部董事可能出现内部化,不是独立董事;客观上,有些外部董事是兼职担任的,缺乏时间精力甚至专业能力,没有真正发挥作用。

针对“花瓶董事”的说法,张春晓在接受时代周报记者采访时认为,董事会的试点是一个逐步推进、总结经验的过程,不能一下子追求赋予其全部职能,这是对国有资产的不负责任:“并不是说以前的董事会运行是一个花瓶,而是先搭了一个框架,里面的内容要逐步完成。到了今天,也不能说董事会的职能全部实现了。在现代化市场体系的推进中,董事会的职能还要进一步地动态完善。”

除了人事任免权,薪酬制定也是董事会的关键职权之一。2017年,上海、广东、山东、江西等多省市纷纷制定国企改革相关细化方案,扩大薪酬改革的试点,并逐步增加国企高管的市场化选聘比例。如2017年9月,山东出台的《关于加快推动国有企业改革的十条意见》提出,把国有企业负责人完成新旧动能转换任务的情况纳入业绩考核体系,并与个人薪酬挂钩。但祝波善认为,公司治理的核心是互相制衡,改革国有资本授权经营体制并不意味着简单地放权,而是要构建一个相互制约的体系。“假如国资委不再考核职工工资总额,各家单位乱定标准怎么办?怎么才能防止不乱定?”

张春晓表示,目前国有企业在薪酬改革方面还存在限制。要等到市场化的考核机制、监督机制、第三方评估机制逐步成熟之后,才可以进行。彭建国亦表达了类似观点,他认为,真正落实董事会的职权,还需要依靠健全的现代企业制度。等主要条件成熟后,国资委再把权力下放,国企的董事会才能接得住,“这样对企业发展有利,否则就会出乱子”。

划清权责边界

2016年10月10日,习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上强调,坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。

1月23日,在中央全面深化改革领导小组第二次会议召开的同一天,《光明日报》刊发题为《以党的十九大精神为指引全面提升中央企业党的建设质量》的文章,明确强调“央企姓党”。文章称,要贯彻两个“一以贯之”重要思想,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建设中国特色现代国有企业制度。

张春晓认为,正是两个“一以贯之”,形成了中国特色现代国有企业制度。在国有企业中,党委会负责“把方向、管大局、保落实”,不具体经营国有资本;董事会、监事会、经理层则以市场化的手段,把国有资本经营好、运行好。“比如,生产一个杯子,党委会负责的是这个杯子属于谁、为了谁;董事会负责经营层面的把关:杯子有多深,杯口有多大,什么样的杯子才能满足消费者需要。这两个方向是不同的,职能互补,恰恰是中国特色现代国有企业制度的体制优势。”张春晓对时代周报记者表示。张春晓进一步强调,国企党委和董事会,“一个是把住方向,一个是经营好资产。有人说这里面存在权利不清,这些都是因为他们没有搞清楚党委会的‘把方向、管大局、保落实’这9个字,不了解国企运行的内涵。”

据张春晓介绍,目前国企的具体权力架构可总结为“人事结合、两个三会有机统一”:第一个“三会”是股东大会、董事会和监事会(或审计委员会),主要面对企业的事(业务),其重要任务是保证国有企业全面发挥出四大职能;第二个“三会”是党委会、工会、职工代表大会,主要对着人(企业的员工特别是经营者),其重要任务是保证国有企业勇于承担起三大责任。但在彭建国看来,虽然各个治理主体分工明确,但实践起来相对比较困难,“每家企业情况不一样,在执行中有决策,会相互交叉。”李锦也表示,目前国有企业内部的制衡机制尚未真正形成,党委会、董事会、经营层、监事会互相错位的现象仍然比较明显,“所以要分清各个主体之间的关系,划清权力边界,不该管的就不要管”。

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