财政部当“中介” 2000亿地方债曲线入市

2009-07-16 14:18:26

2000亿地方政府债分配方案已基本敲定,遭受汶川地震的四川获得180亿,广东省拿下了110亿的第二大单。

为了刺激经济能以较快速度增长,中国重拾积极财政政策,2009年中央拟安排9500亿财政赤字,其中国务院批准由财政部代理发行2000亿元地方政府债券,列入省级预算。本次地方债券拟定为三年期限,将于2012年即本届政府任期内实现全部还本付息。

地方债改革契机

1998年亚洲金融危机期间,中央政府曾以发国债再转贷地方的形式发行过地方债,而此次地方债的发行,同样采取了迂回路线。这是因为,当前《预算法》规定,禁止地方政府发债。不过,此次发行地方债,其路线较为直接,地方承担债务的意味更加明确—虽然同属中央出面来发地方债,但是不同的是,中央政府由1998年的“转贷”变为现在的“代理发行”,扮演的角色也由“债务人”转变为“中介人”。

“债务人”变为“中介人”,这变化虽小,但是权利义务的变化巨大。以往,中央作为“债务人”,地方政府一旦没有偿债能力,最后仍需中央政府来兜底,而此次发债中央只是代办,地方政府不仅承担还本付息的责任,如未及时上交本息,财政部会在地方财政结算时如数扣缴。因此,在考虑分配额度时,地方政府偿债能力是重要的考虑因素。

因此,2000亿地方债的规模并不大,但由此却引发了地方能否直接发债的热烈讨论。社会各界共同关注的一点在于:此次中央代发地方债仅仅是一个“曲线救国”的权宜之计,还是地方发债改革的一个契机?于1995年颁布的《预算法》,是否已到需要改革的时候了?

广东财科所所长黎旭东向时代周报表示,虽然地方政府、很多专家学者一再地要求中央“开闸”地方债,但鉴于目前地方政府的隐性负债积累规模大,偿还能力堪忧,所以目前“地方发债的时机还很不成熟”。同时,黎旭东认为,当前地方政府的自我约束不强,因此强调中央对地方的约束的《预算法》还不宜现在就进行修改。

尝试绩效预算

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁曾表示,如果地方发债,要先做到及时将过去的隐性债务进行清理,此外在有条件的地方首先进行试点,“地方财政做得比较规范、透明,地方人大等约束机制已经形成的地方,应当允许他们首先试点。”

对于此次广东获取110亿的地方发债额度,黎旭东认为这在一定程度上是对广东财政规范化发展的一种肯定。

黎旭东认为,当前地方财政的一个重要问题就是资金使用效益低下,当前广东试行的绩效预算是规范政府财政的一个有效约束机制。绩效预算机制要求政府部门按所完成的各项职能进行预算,将预算建立在可衡量的绩效基础上。“简单地说就是,这是一个以结果为导向的预算,即干多少事拨多少钱。”黎表示,只有从“人为分钱”变成“制度分钱”,地方财政规范才能有根本性的转变。

黎旭东以广东南海举例。2004年,面临财政支出压力的南海,开始率先实践绩效预算机制。5年来的推行已经让南海财政资金的效益大大提高,民生问题得到有力解决。因为财政变得透明,“近5年来,南海没一个科局级干部出事。”据黎旭东介绍,绩效预算目前已经顺德、中山等地试行,广东财政科研所则作为第三方,负责这些试点地方的财政支出绩效预算的评价工作,来保证绩效预算评价的独立和客观公正。

不过黎旭东否定了广东部分城市试行绩效预算机制是为了地方发债试点作准备。事实上,不论发地方债与否,加强财政资金绩效预算机制也是势在必行的事情。不过,黎旭东表示:“但现在看来是有前瞻性的。”

 

黎旭东认为,110亿元对于广东确实不算多,但意义重大。2000亿地方债背后所蕴藏的政治意义大于经济本身,尤其是对于广东的新一轮发展。黎旭东强调对这110亿发债额度的一个解读:“这可以看做是财政部对《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的一个表态。”


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