谁的房屋维修金?

2014-04-22 11:40:42
我国建筑的实际寿命,与设计目标有着相当大的距离,城市住宅维修高峰期或来临,万亿资金安全和保值增值问题凸显

本报记者 邓全伦 发自重庆

4月4日,浙江奉化发生塌楼事件,致1死6伤,又一次将中国建筑的质量问题推上舆论尖峰。

据时代周报记者了解,垮塌楼房房龄仅20年,早在2013年12月就被鉴定为C级危房。但由于维修改造费用高达450万元,住户不接受,因而一再延误“治疗”,终酿惨剧。

近年来,中国上世纪八九十年代建设的楼房频频成为事故主角,这一现实的背后,凸显了巨大隐忧:我国建筑的实际寿命,与设计目标有着相当大的距离。

2010年,住建部一位负责人称,我国部分新建建筑寿命“只能持续25—30年”。而据我国《民用建筑设计通则》,一般性建筑的耐久年限为50—100年。

日前,住建部启动对全国老楼危楼的安全排查工作。但众多观察人士表示,要避免更多悲剧发生,除了政府普查、统一翻修,追责开发商,更应该激活用于维修房屋的公共维修基金。

统计数据显示,全国各地缴存的公共维修资金总额已超过万亿元,但使用率却不足百分之一,常年处于“休眠”之中。问题是,启动这笔资金所需的条件苛刻,程序繁琐,远非一般人能想象。

专家呼吁,公共维修基金的管理使用模式亟待改革。

万亿资金“休眠”

公共维修基金,也称“住宅专项维修资金”,是住宅楼房的公共部位和共用设施、设备的维修养护基金,被形象地称为房屋的“养老金”、“医疗保险金”、“看病钱”。

我国的公共维修基金制度始于1998年,时年,建设部、财政部发布了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》(下称“《办法》”),规定“商品住房在销售时,购房者与售房单位应当签订有关维修基金缴交约定”。

该项资金开始为非强制性缴纳,到2004年演变为房屋办理产权证时必须缴纳的费用之一。其缴纳标准也先后进行了两次演变:1999年起,购房者按购房款2%—3%的比例缴交;2008年2月,该标准被修改为“按当地住宅建筑安装工程造价的5%—8%缴交”。

16年来,全国各地依据原建设部的《办法》,相继出台了各城市公共维修基金归集、管理、使用的实施细则。然而,至今尚未建立起对公共维修基金的统计监测系统。住建部有关人士因此在接受时代周报记者咨询时表示,对该项资金的全国归集总量目前并不掌握。

不过据媒体报道,浙江大学博士杨天保曾估测,我国目前有660个城市,即便按照每个城市10亿元的平均房屋维修资金沉淀计算,总额已超过6600亿元。而北京、上海、广州、南京、杭州等一、二线城市的房屋维修资金数量巨大,由此推断,我国公共维修基金达到上万亿元。

2013年8月,央视《焦点访谈》亦披露,全国公共维修基金已超万亿元,但使用率极低,“不足1%”。

公开统计数据显示:截至2013年7月,北京市缴存公共维修基金348.1亿元,使用5.38亿元,而2005年8月之前尚未动用分文;截至2012年10月,广州市缴存约81亿元、使用8000万元,使用率0.99%;截至2012年1月,天津市缴存145.4亿元,使用仅7753.5万元,使用率0.53%。

来自山东省住建厅房产处的公开消息称,该省公共维修基金使用率普遍较低,全省部分城市甚至从未使用过。2012年该省调查的165个需要维修的住宅项目中,只有9个成功直接申请到公共维修基金。

公共维修基金使用率低,造成了大量资金“休眠”。我国多数地区目前并未明确规定公共维修基金保值增值的义务和责任,导致大多数城市的公共维修基金收益率低于一年期银行的存款利率。据时代周报记者了解,这笔巨资目前几乎都停留在各地银行的“活期账户”中。

据山东省的官方消息,当前该省各市的公共维修基金的存储,多数是活期存款或活期与1年定期相结合的方式,平均年收益率不到2%,个别城市甚至不足0.5%。

新加坡国际大学客座教授郑伟军曾用“跑不赢‘通胀率,抵不了‘维修费’”来描述中国多个城市的公共维修基金的尴尬。“对于普通业主而言,上万亿的资金都是停留在活期账户中,只能为银行提供‘存贷比’服务,无法给出资方带来相应的收益,无论如何都是不公平的。”

审批流程繁琐

在海量公共维修基金“休眠”的另一面,是业主们渴望支用维修金,却遭遇种种“阻挠”的无奈。

这笔沉睡的资金为何难以唤醒?“这实际上是制度设计造成的桎梏。”重庆西南大学教授邱道持接受时代周报记者采访时称。邱曾任重庆市国土房管局副局长。

按照国家相关法律规定,公共维修基金专门用于小区公共设施的维修,归全体业主共有。小区没有成立业主委员会(下称“业委会”)的,由物业公司暂时代管,原则上不能动用;成立业委会后,则由之接管。

公共维修基金的提取程序一般为:小区公共设施发生损毁后,由业主向业委会提出申请,后者征得小区2/3以上业主的同意后申请使用;通过房产行政管理部门审核后,会同专业工程人员和物业现场查勘认证,符合规定后安排维修;维修结束后,由基金管理中心、物业和业主代表三方查勘验收,维修单位上报费用明细,基金管理中心审定后,由业主委员会盖章认可,公共维修基金最终才能被动用。

邱道持指出,公共维修基金的提取,首先面临的是签字难。

《物权法》第76条规定,“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金,应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”。

这一“双2/3”的特别多数表决原则,目的在于保障公共维修基金专款专用。但在多地实践案例中,由于共识难以达成,这一“安全锁”反而成了“拦路虎”。

北京市物业协会秘书长宋宝程对此感触颇深:“业主们对建筑物共有部分承担义务的意识欠缺,‘事不关己、高高挂起’现象较突出。还有部分业主对维修金存在‘惜用’意识,再加上对物业公司不信任,要想完成‘双2/3’签字太难!”

其次是审批流程繁琐。在2/3业主同意的基本条件达到后,还要经过鉴定、审价、数据整理、数据关联、维修、竣工验收、申请、审批和付款九个步骤,才能拿到申请资金。

以北京金港国际小区为例,“公共维修基金是多头管理,这些步骤先后到区房管局、市房屋安全鉴定总站、审计单位等多个部门办理。”该小区业委会主任于志红称,一圈走下来就得一年多,之前做的预算到批下来时,因物价、人工费上涨早已不够用了。

这样繁琐的流程,能走到最后并申请成功,无疑需要极强的耐心。据北京丰台区芳古园小区物管公司人员贾红霄介绍,2012年对芳古园二区的电梯维修,申用维修基金历经一番曲折—“征得2/3以上业主同意花了2个月,主管部门审批使用申请4个多月,拿到维修基金又用了半年”。

如北京芳古园小区这般幸运的并不多。邱道持表示,部分地区相关法规实施不严,一些较旧的小区建成时相关规定还不完善,造成业委会机构不完善,住户缴纳维修基金参差不齐,维修金账户无款现象普遍,维修金的申请使用就成功不了。

《中国青年报》社会调查中心2013年12月所做的一项调查显示,仅5.9%的受访者确认自己所在小区用过公共维修基金,71.3%的受访者表示“没用过”。

现实中,公共维修基金的使用率低,大量资金沉淀,资金管理部门又很少主动及时向业主告知账目信息,这种不透明让人打起了这笔巨额资金的算盘,挪用、滥用情况频现。

据媒体报道,南京市的一个小区,曾有近300万元的公共维修基金利息被当地住建部门挪作他用。

2006年10月,广州一笔250万元的房屋维修基金不翼而飞,业主们发起一场规模浩大的追讨活动;此后,60个小区业委会联合追讨,发现维修基金总额达60余亿元。

2007年,上海查处了房屋维修基金涉嫌违规炒股事件,市值近8亿元。

2009年,北京市住房资金管理中心矿务局分中心原主任范子林挪用400万元公共维修基金炒股,获刑16年。

让死钱变活钱

“我国城市大量住宅进入15年维修高峰期后,小区申请动用公共维修基金的情况会越来越多。”在中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究员舒可心看来,公共维修基金管理使用的改革应放在更加注重管理主体、提升透明度等方面,以探索更合理的管理模式,来规范住房维修基金的使用。

事实上,为了更好地“唤醒”公共维修基金,我国多地已在积极探索,试点“急救”方案,开设“绿色”通道,缩短审批流程。

济南等地探索推行业主表决电子投票系统,以破解“双2/3”决策困局。在济南的一些小区,遇有公共事务需要表决,业主便会收到短信,可通过手机、网络投票,投票数据直传管理部门,提高了业主的投票率。

浙江省出台的新规则实行“倒1/3”表决模式:公共维修方案公示以后,只要反对的业主不超过1/3就算通过。

青岛市则规定,市民已购买产权的房屋,在动用房屋维修基金时并不需要所有邻居签字。进行预算后开始公示,如果没有居民提出异议或者异议不成立则可使用。

北京市建委更是推出6项措施,因暴雨而漏雨严重的小区,可紧急启用公共维修基金,而无需经过2/3以上业主同意。

天津制定了《天津市房屋应急解危专项资金管理办法》,以应对突发事故。

针对公共维修基金管理中存在的未缴缺口,郑州市已在部分老旧小区试点补建维修基金制度。

但也有评论认为,上述新做法只是形式变化,并存在和现行法规相抵触的嫌疑。而且,也可能陷入集体行动困境。比如作为公共部位的楼顶漏水了,短期内的直接受损者只有两三户,但1/3以上的业主反对动用维修金,也没办法。

问题的症结其实是,维修是一种经常行为,且往往要应对迫在眉睫的损害,每次都通过表决来决策是行不通的,应该集中决策。但公共维修基金是业主分散缴纳的,只能通过“委托-代理”机制来解决其管理问题。

那么,谁应该是管理的主体?

当前公共维修基金是由政府主管部门管理的,但法律上并没有确定政府部门就是受委托人。而且维修基金是强制征收的,不符合“委托-代理”的自愿性质。因为小区的公共部位损害并不影响政府部门利益,所以后者没有使用这笔钱来解决问题的动力。这就导致问题久拖不决,而且还存在严重的侵占、挪用风险。

北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波认为,公共维修基金是业主缴纳并预期为业主所用的,所以从产权角度来说,业委会作为管理者是最名正言顺的。

在国际上,业委会管理维修基金已成为通行方式。我国现在的问题是,业委会机制很不完善,很多小区都没有,其法律地位和责任也不明确,所以不能急于求成。

楼建波建议,我国目前拥有的第一批公共维修基金使用完后,宜逐步改为由业委会按年度收缴,每年由业委会作出收支规划并予以实施,逐渐解决资金的安全性和保值增值问题。

在公共维修基金的保值增值方面,美国采取了市场化操作。业主缴纳的公共维修基金由基金公司负责管理,如果房屋需要维修,就由物业公司报到基金公司,后者到市场上寻找维修公司进行维修。资金闲置期,在留足15%的资金后,可以借支的方式借给世界银行等大银行,银行要付给基金公司利息。

为此,中投顾问产业研究部经理郭凡礼建议,我国各省市可以统筹公共维修基金账户,将资本集中托管,提高资金增值收益率,以面对即将到来的资金使用潮。

比如,允许公共维修基金的结余资金进入低风险信托、优质公租房等政府主导项目;开展业主参与分红等试点,以增加收益、盘活存量;此外,还可以采取部分基金定期存储以及招投标引入银行竞争机制的方式,提高资金的增值收益。

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