让预算成为人人关注的事

2014-03-26 10:26:19
近日,全国人大代表赵冬苓、全国政协委员蒋洪、贾康以及天津财经大学财政学科首席教授李炜光等知名专家齐聚位于北京的中国法学会一楼礼堂,热议政府财政预算公开话题。

本报记者 石玉 发自北京

近日,全国人大代表赵冬苓、全国政协委员蒋洪、贾康以及天津财经大学财政学科首席教授李炜光等知名专家齐聚位于北京的中国法学会一楼礼堂,热议政府财政预算公开话题。

预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划,它规定国家财政收入的来源和数量 、财政支出的各项用途和数量,反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。国家通过预算形式对政府公共筹资活动进行规范和监督,进而实现对政府活动的范围和内容进行程序监督,是一种国家治理模式。在预算国家、政府活动与预算行为具有很大程度的同一性,预算也成为观察和监督政府的主要手段,是社会关注的焦点。

赵冬苓是国内著名的剧作家,从去年开始就关注财政预算公开问题。今年全国两会期间,她提出的《关于强化预决算公开、建设阳光财政和透明政府的议案》,获得舆论的广泛关注。

该议案肯定了中央政府在财政预算方面的显著进步,但也指出预算在公开性上尚存在一些问题,如“各级政府及所属部门公开的预算既不完整,也不详细。目前预算支出的功能分类只有财政拨款支出公开了类、款、项级科目,财政拨款之外的预算支出只公开到类级科目,而预算支出的经济分类的款级信息至今没有公开”。又如“由于公布出来的信息太粗,无法落实到具体的开支对象,即便将其和决算表格一一对应,公众也没有办法判断这些开支是否合理合法”。

上海财经大学公共经济管理学院院长蒋洪和财政部财政科学研究所所长贾康均是著名的公共财政专家,前者更是连续多年在全国两会上提交“阳光财政”和“预算公开”的提案。

参与此次讨论会的时代周报记者,根据4位代表、委员和专家的公开发言进行了报道,以下为实录。

预算还不够公开透明

赵冬苓:去年第一次参加人代会,我有一个非常强烈的感受,就是人大的这种审查预决算很难起到审查作用。比方说,第一,时间不够,(晚上临睡前)把这个预决算表送到我房间房门口,打开看是厚厚三本预决算的表,第二天就要讨论!不可能在这么短的时间内读那么长的一个表。

第二,我们人大代表的构成大家清楚,像我这样的(学术背景),即使给我足够的时间我也看不懂。所以我积极学习一些财税方面的知识,认识了好多国家顶尖级财税方面的专家—蒋洪老师、尤其是贾康老师。到目前为止我还完全是一个外行。我不懂不要紧,但我是一个渠道,能够把专家们的意见带上来,由我代表,拿到大会上。3月8日晚上,我把30个代表联署的议案上交了,昨天(3月9日)回复我说全国人大收下了,现在可以放心地说它已经形成一个议案了。

蒋洪:我觉得这是非常好的事情,是一件非常必要的事情。我从1998年开始作为上海市人大代表,每年都要审查预算,后来到了全国政协。2009年的时候,我做一个(关于预算的)大会发言,盼得头发也白了。平时我们的国民把钱交给了政府,这些钱怎么花就体现到我们的预算当中。这些钱该怎么样花得更好? 第一步,先把预算看懂。这对我们的社会来说是一个检验,检验我们的公民的那种公民性:他是否意识到他是一个公民,他有这个权利?同时也在检验我们的政府究竟有多大决心在这方面做改进。

政府的全部收入和支出要纳入预算管理,就是会上(3月5日召开的十二届全国人大二次会议,记者注)李克强总理提出来的全口径(预算管理)。我们也看到了这些方面的进步,比如政府性资金拿出来了,社会保险基金也拿出来了。但目前财政预算的覆盖面依然有问题,还有一些账没有包含进去:一本账就是财政专户存储。它相当于原来行政事业单位自收自支的,或者是预算外的那笔钱。我在财政部颁发的这个表上面才看清楚。这个没有拿出来,这一块量也不小。

第二块没拿出来的是国有资本利润。现在我们国有资本经营预算,实际只是把利润当中不到10%放到这个预算里面,换句话说,利润的90%以上不在这本账里面,在别处。

还有一点,各种各样的资产不在里面。我举个例子:我说我花了10个亿,有时候这10个亿实际只是从这个账户转到另一个账户上,并没有花掉,(而是)转出去的。类似于这样的账户还有不少,比如投到国有企业上去了,这个钱没有花到,实际到另外一个口袋去了,它没有显现。又比如,我们有一个账户叫做预算调节基金,从公共预算里面到调节基金里去了,实际钱没有花掉,账上已经消失了。再比如说社会保障基金也是属于这个性质的,作为支出只不过钱从一个账跑到另一个账上。

贾康:十八届三中全会形成的全面改革决定,有大量重要改革的指导意见的文件。如果最简练地把它作一个概括的话,最核心的治国理念是要实现现代国家治理。现代国家治理和现代市场体系的运行,市场起决定性作用这样一套体系运行,财政是基础,这样一个基础它怎么样体现现代化?因为它是公共资源的配置,(所以)必须实质性地加入公共参与,最后引导到公众事务的公众决策。它的始发环节要透明。

我特别强调这是整个(现代国家治理)追求展开的始发环节:政府是得到社会授权来处理公共资源配置这样一个职责的主体,它不把相关的信息公之于众的话,后面所有的事情免谈,无从建立现代国家治理的体系。从知情权开始,你才能展开后面所有权益的实行。如果公共资源配置没有基本的透明度,老百姓没有知情权,谈何公众参与?监督权、建议权,全都落空了。没有一些公众参与,(没有)他们的知情权、建议权、监督权,谈何现代社会、现代国家?这是很明显的逻辑。

我个人很愿意把赵冬苓、蒋洪两位老师强调的预算透明度、预算信息公开连接到这样一个宏伟的现代化事业—中国梦的实现,这样一个战略目标和整个现代化事业中间去。

预算足够细化,公众才有感觉

李炜光:现在很多人大代表和政协委员都在关注预算的问题,可以说这是我们国家政治上的很大进步。过去人大代表似乎没有把很多注意力关注到财税问题上,而人民代表大会每年开一次会议,核心议题之一应该是财税和预算。

预算公开首先应该是一个良心活,其次应该是技术活。所谓良心活,是指整个国家以良知道德来促使这件事情的形成,与法制长期(结合)持续地做下去。另外我说它是技术活,如果只是把账本摊开,这未必是一个很好的方式。

国外预算公开,包括我们国家香港地区的预算公开,能够达到两三个月,财政司长要下到街道、学校还有企业当中去,面对面向这些纳税人阐述自己的预算报告:他的理由是什么,希望得到大家的理解,甚至是谅解。还有更多是广播、电视各种各样的媒体,大家都来宣传预算的事情。甚至还有把它制作成动画片。这个社会当中所有的方式都可以动员起来,都在做预算公开。把预算由枯燥的数字变成非常具体的一个一个项目、一件件事情,跟民众身边的事情结合起来,大家自然兴趣就会提升,关注热度就会增强。

(所以)下一步应该加强对社会的宣传,使这个预算变得生动有趣起来,而且跟民众的生活密切结合起来。也就是我们的预算跟大家每个人的生活是密切相关的:这个预算这么制定,对你生活会产生什么影响,对你社区、对你身边这些人群会产生什么影响。这样大家就会关注。

赵冬苓:人大开会的时候,每个代表也分发了一个(关于财政预算的)解读,来帮助代表理解,这一点进步应该是肯定的。(但)我觉得即使有这个小册子,我们也很难(看懂)。我从几个月前开始努力地了解,一直到最后我打电话问,什么叫功能性分类,什么叫经济性分类,这些专有名词我都要现学,然后再写到议案上。

我们要达到像李炜光教授说的香港那样的状况还差很远。我们提了一些具体的措施,比如说(要对)人大公开—政府提交预算的草案和最后通过的预决算的方案应该公开。我们希望预决算要做得细,要能对起来。我们现在的预决算还对不起来。我们提了一个时间表,希望5年时间能够细化,最终目的希望政府的每一笔钱公布花到了哪儿。包括像李炜光教授说的这个形式,通过政府网站、官员进行讲解。

蒋洪:目前来说,(财政预算)还是粗线条的,你(老百姓)没有感觉的。我经常碰到这样的问题:什么叫有感觉?细到什么程度有感觉?我们能不能有这种感觉?我常常这样回答:你会花钱吗?你如果会花钱你就会有感觉。这笔钱花出去到底值不值,你会有一个感觉。账细到一定程度的时候,社会公众就会有感觉。所谓有感觉会有一种判断:这个钱该不该花?花得值不值?要让社会公众看到这个程度,有感觉了,实际预算监督作用就实现了。

让百姓和专家一起参与预算编制

蒋洪:老百姓能看懂的是(财政预算的)基础性层面,这顿饭吃得过度了,他有感觉。但是比较高端层面的,老百姓没有感觉。比如说卫生支出、环境支出、教育支出,这里的比例到底怎么样?我觉得预算要搞好,既不能离开社会公众监督,也需要专家监督。

贾康:让人民代表、公众有感觉是非常重要的切入点。光是靠人民代表、一般的公众有感觉,不能解决全部问题,一定要引入专业力量。

我们编制多年的跨年度预算,过去把它称之为三到五年滚动预算。现在美国联邦政府做五年的预算编制,这一年实际情况出来以后往前再滚一年,五年预测,五年编制。这样的好处很显然瞻前顾后,综合平衡。一定要有一个高水平专业化的群体来做预测,各个智库的作用体现了。政府要通过购买服务的方式,通过招投标,请高水平的专业化群体提供这个预测,做五年滚动预算的支撑。

另外像美国参众两院都有专门的预算委员会,预算委员会组织大量的专家,专家里面有很多细分的专家合在一起,一起在这个过程中间,和总统预算办公室,和美国的财政部,相互磋商、讨论、挑毛病,来把它这个预算编制专业化水平—如果我们用术语来说就是综合绩效水平往上提。

我们现在可以观察到的一些发达国家的预算,都有这个机制:老百姓参与听证会,还有专门委员会综合在一起,实现全过程全覆盖。这个里面的互动也是要充分打开空间,老百姓可以提任何问题。

而这个框架在中国已经有了。人大财经委员会另外专门组建预算专业委员会,本来应该发展起来,但是没有发展起来。预算工委应更多组织专家真刀真枪来和预算编制内容较劲,让它更好地实现合理化。原来财经委员会更多是退下来的老干部,他们的思维惯性、知识结构和原来形成的思维惯性,不容易在这个方面更多体现创新和压力。

(发言内容有删节,语序有调整)

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