严控地方债

2014-01-23 05:51:20

本报记者 严友良 发自上海

在近期正在密集召开的省级地方两会上,地方债问题持续被聚焦。

据时代周报记者统计,部分省市均表态将严控地方债。一些省市的政府工作甚至明确写道:政府性债务规模较大、政府债务风险不容忽视。

值得一提的是,2013年12月30日和今年的1月7日,分别由国家审计署和中国社会科学院发布了关于地方债的两份报告,从中我们不难理解各省在2014年—中国全面深化改革进程的第一年,纷纷下调今年的GDP增长目标,以促经济转型换挡。

“要抓紧建立债务风险预警和应急处置机制,深化财税体制改革合理划分中央地方事权财权,逐步化解债务风险。”国家信息中心经济预测部宏观室主任牛犁说。

事实上,中共十八届三中全会后,中组部印发通知,明确规定要把政府负债作为政绩考核的重要指标。在去年12月召开的中央经济工作会议,亦将防控债务风险作为今年经济工作的六大任务之一,这也是中央首次将防控债务风险列为经济工作主要任务之一。

地方债的“清晰”账本

除了中央的明令外,2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》也是各省市如此重视地方债的原因之一。

在这份审计署的报告中,中国地方债的账本清晰可见:截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元。其中,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。

17.89万亿元,这是2011年审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计后,时隔3年又一次明确公布地方债的具体数据。关于审计署的这次重点摸底,有知情人士透露,工作早在2013年8月就已经开始,10月份形成了给中央的报告。

需要说明的是,此前有国家发改委相关负责人在回答记者提问时明确表示,“后两类或有债务并不会全部由政府偿还,这些债务大多有经营收入,只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时,政府才需承担一定的偿还责任。”

报告中还明确提到,目前地方债务呈现以下几个特点:一是债务增长快,三项债务合计比2010年增长了67.3%,年均增长19.7%,远高于经济和财政收入增速;二是期限错配问题严重,2013年7月到2016年到期债务占73.4%,而资金主要投向基础设施和公益性等长期项目;三是越到基层政府债务增长越快,2010年以来省级、市级、县级债务年均分别增长14.4%、17.4%和26.6%。

报告中还提到地方政府负有担保责任和一定救助责任债务增长较快。2010年末这两项债务为4万亿元,而2013年6月末就达到了6.95万亿元,两年半期间累计增长了73.8%,高出政府负有偿还责任的债务6.5个百分点。

更令审计署担忧的是,“债务来源中银行贷款占比下降而信托类等其他来源快速上升”。地方政府性债务中银行贷款占56.5%,比2010年末下降22.5个百分点,而债券发行和信托等其他融资方式占比分别为10.3%和33.2%,分别比2010年末提高3.2个百分点和19.3个百分点。

“2008年金融危机以来,各地为刺激经济发展,成立了各类名目的城投融资公司,多数地方政府以土地作为抵押撬动资金,出现了多个融资平台资产重复抵押,银行多头授信、重复贷款等问题。最近又有了新的变化,BT模式债务数据超过城投债,而BT债务以短期为主,风险比较大。”此前财政部财科所副所长王朝才在接受时代周报记者采访时说。

部分地区债务压力较大

此次审计署公布的结果从政府层级看,省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务占整体负偿还责任债务比重,分别为16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。

然而,在审计署公布的近18万亿地方债务中,各省债务数据分别是多少,现在仍是秘密。

正是如此,1月7日,中国社科院与中国金融学会联合发布《2013中国地区金融生态环境评价报告》为我们管窥各省地方债的具体情况提供了一个参考。

中国社会科学院副院长李扬在报告会上提到,根据周小川行长提出的“金融生态”的概念,中国社会科学院自2004年起开展了对中国地区金融生态环境评估的研究工作,构建了中国金融生态监测评估体系,并连续发布多份年度报告。

《报告》显示,上海、北京的金融生态环境最优。二级是浙江、广东、江苏、福建、天津、重庆,三级是辽宁、安徽,四级是河北、 吉林、湖北、内蒙古、江西、山西、湖南、海南,五级是陕西、新疆、黑龙江、青海、甘肃、贵州。

该报告强调,尽管我国地方债的系统性风险总体可控,但局部的流动性风险不容忽视。《报告》中写道:当前非金融部门债务率上升过快过大,是影响金融生态良性发展的重要问题。根据社科院对中国非金融部门债务率的测算显示,截至2013年3季度,中国的非金融部门债务达到了GDP的2.03倍。

“从2012年下半年开始至2013年9月的15个月时间内,中国非金融部门债务率上升了32个点,社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速,特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。”李扬说。

1月10日,有媒体就公布了江苏城投债的数据:江苏城投类国有企业城投类债券数量为326只,总额为4199.6亿元,远高于其他省份,其中321亿元将于2014年内到期。

还有媒体统计,近年来包括南京、成都、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安等9个省会城市的负债率超过100%。其中,最高的甚至高达189%。

“地方财政过紧日子的一个重要压力来自各种地方性债务。前面到期的大量债务尚未还清,规模不小批次不断的新到期债务又滚滚而来,导致各种地方性债务数量像滚雪球般越来越大。”王朝才说。

转变地方融资方式是关键

无论地方政府的规模是大是小,集中还款风险都近在咫尺。从审计署公布的报告看,从资金结构看地方政府贷款中54%的期限在5年以上,2011年到2015年期间,大量地方债将进入还本付息期,2010年底地方政府性债务余额中,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。

正是如此,债务问题频频列入各地的《政府工作报告》。

事实上,在1月7日《2013中国地区金融生态环境评价报告》的报告会上,一些专家同样开出了“药方”: 转变地方融资方式。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏就指出,“我国应逐步建立比较透明的、尤其是以市政债为主体的地方投融资模式。”

所谓市政债,一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源,主要用于城市基础设施建设的债券,发行主体是地方政府或者授权机构。

“通过发行市政债融资,一方面可以运作周期较长的项目,在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解城镇化建设过程中的资金困难。另一方面,此举以地方政府或者授权机构为发行主体,以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源,可促使地方政府以往隐性的、不规范的债务转变成显性的、规范的债务,避免盲目‘上马’项目导致的风险。”李杨说。

值得注意的是,在另一些专家看来,政府的态度才是重中之重。

“地方债务亦是一把双刃剑,如果处于可控范围,则正向作用明显;倘若失控,则后果不堪想象,刀锋的威力同样会带来灾难性后果。全国有2800多个县,绝对多数的县都在发债。由于进入还债高峰,现在不少地方政府的财政已进入‘拆东墙补西墙’、循环举债的周期—为了还过去的旧债,只有又发新债。这种演变将会导致中国经济进入危险期。”安邦首席研究员陈功指出。
 


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