严控地方债

2014-01-23 05:51:20

来源: 时代周报

本报记者严友良发自上海

在近期正在密集召开的省级地方两会上，地方债问题持续被聚焦。

据时代周报记者统计，部分省市均表态将严控地方债。一些省市的政府工作甚至明确写道：政府性债务规模较大、政府债务风险不容忽视。

值得一提的是，2013年12月30日和今年的1月7日，分别由国家审计署和中国社会科学院发布了关于地方债的两份报告，从中我们不难理解各省在2014年—中国全面深化改革进程的第一年，纷纷下调今年的GDP增长目标，以促经济转型换挡。

“要抓紧建立债务风险预警和应急处置机制，深化财税体制改革合理划分中央地方事权财权，逐步化解债务风险。”国家信息中心经济预测部宏观室主任牛犁说。

事实上，中共十八届三中全会后，中组部印发通知，明确规定要把政府负债作为政绩考核的重要指标。在去年12月召开的中央经济工作会议，亦将防控债务风险作为今年经济工作的六大任务之一，这也是中央首次将防控债务风险列为经济工作主要任务之一。

地方债的“清晰”账本

除了中央的明令外，2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》也是各省市如此重视地方债的原因之一。

在这份审计署的报告中，中国地方债的账本清晰可见：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。

17.89万亿元，这是2011年审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计后，时隔3年又一次明确公布地方债的具体数据。关于审计署的这次重点摸底，有知情人士透露，工作早在2013年8月就已经开始，10月份形成了给中央的报告。

需要说明的是，此前有国家发改委相关负责人在回答记者提问时明确表示，“后两类或有债务并不会全部由政府偿还，这些债务大多有经营收入，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还责任。”

报告中还明确提到，目前地方债务呈现以下几个特点：一是债务增长快，三项债务合计比2010年增长了67.3%，年均增长19.7%，远高于经济和财政收入增速;二是期限错配问题严重，2013年7月到2016年到期债务占73.4%，而资金主要投向基础设施和公益性等长期项目;三是越到基层政府债务增长越快，2010年以来省级、市级、县级债务年均分别增长14.4%、17.4%和26.6%。

报告中还提到地方政府负有担保责任和一定救助责任债务增长较快。2010年末这两项债务为4万亿元，而2013年6月末就达到了6.95万亿元，两年半期间累计增长了73.8%，高出政府负有偿还责任的债务6.5个百分点。

更令审计署担忧的是，“债务来源中银行贷款占比下降而信托类等其他来源快速上升”。地方政府性债务中银行贷款占56.5%，比2010年末下降22.5个百分点，而债券发行和信托等其他融资方式占比分别为10.3%和33.2%，分别比2010年末提高3.2个百分点和19.3个百分点。

“2008年金融危机以来，各地为刺激经济发展，成立了各类名目的城投融资公司，多数地方政府以土地作为抵押撬动资金，出现了多个融资平台资产重复抵押，银行多头授信、重复贷款等问题。最近又有了新的变化，BT模式债务数据超过城投债，而BT债务以短期为主，风险比较大。”此前财政部财科所副所长王朝才在接受时代周报记者采访时说。

部分地区债务压力较大

此次审计署公布的结果从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务占整体负偿还责任债务比重，分别为16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。

然而，在审计署公布的近18万亿地方债务中，各省债务数据分别是多少，现在仍是秘密。

正是如此，1月7日，中国社科院与中国金融学会联合发布《2013中国地区金融生态环境评价报告》为我们管窥各省地方债的具体情况提供了一个参考。

中国社会科学院副院长李扬在报告会上提到，根据周小川行长提出的“金融生态”的概念，中国社会科学院自2004年起开展了对中国地区金融生态环境评估的研究工作，构建了中国金融生态监测评估体系，并连续发布多份年度报告。

《报告》显示，上海、北京的金融生态环境最优。二级是浙江、广东、江苏、福建、天津、重庆，三级是辽宁、安徽，四级是河北、吉林、湖北、内蒙古、江西、山西、湖南、海南，五级是陕西、新疆、黑龙江、青海、甘肃、贵州。

该报告强调，尽管我国地方债的系统性风险总体可控，但局部的流动性风险不容忽视。《报告》中写道：当前非金融部门债务率上升过快过大，是影响金融生态良性发展的重要问题。根据社科院对中国非金融部门债务率的测算显示，截至2013年3季度，中国的非金融部门债务达到了GDP的2.03倍。

“从2012年下半年开始至2013年9月的15个月时间内，中国非金融部门债务率上升了32个点，社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。”李扬说。

1月10日，有媒体就公布了江苏城投债的数据：江苏城投类国有企业城投类债券数量为326只，总额为4199.6亿元，远高于其他省份，其中321亿元将于2014年内到期。

还有媒体统计，近年来包括南京、成都、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安等9个省会城市的负债率超过100%。其中，最高的甚至高达189%。

“地方财政过紧日子的一个重要压力来自各种地方性债务。前面到期的大量债务尚未还清，规模不小批次不断的新到期债务又滚滚而来，导致各种地方性债务数量像滚雪球般越来越大。”王朝才说。

转变地方融资方式是关键

无论地方政府的规模是大是小，集中还款风险都近在咫尺。从审计署公布的报告看，从资金结构看地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

正是如此，债务问题频频列入各地的《政府工作报告》。

事实上，在1月7日《2013中国地区金融生态环境评价报告》的报告会上，一些专家同样开出了“药方”：转变地方融资方式。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏就指出，“我国应逐步建立比较透明的、尤其是以市政债为主体的地方投融资模式。”

所谓市政债，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券，发行主体是地方政府或者授权机构。

“通过发行市政债融资，一方面可以运作周期较长的项目，在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解城镇化建设过程中的资金困难。另一方面，此举以地方政府或者授权机构为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，可促使地方政府以往隐性的、不规范的债务转变成显性的、规范的债务，避免盲目‘上马’项目导致的风险。”李杨说。

值得注意的是，在另一些专家看来，政府的态度才是重中之重。

“地方债务亦是一把双刃剑，如果处于可控范围，则正向作用明显;倘若失控，则后果不堪想象，刀锋的威力同样会带来灾难性后果。全国有2800多个县，绝对多数的县都在发债。由于进入还债高峰，现在不少地方政府的财政已进入‘拆东墙补西墙’、循环举债的周期—为了还过去的旧债，只有又发新债。这种演变将会导致中国经济进入危险期。”安邦首席研究员陈功指出。

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