15万亿地方债溃坝之忧

2013-04-25 04:21:07

本报记者 严友良 发自上海

进入4月后,缘起于国际评级机构调降中国信用评级,中国地方债问题再度高热。

惠誉评级4月9日宣布将中国的信用评级从“AA-(第4等级)”下调1个级别至“A+”;一周后的4月16日,另一家评级机构穆迪将中国的国债评级展望从此前的“正面”下调至“稳定”。两家公司都在评级报告强调了中国地方政府债务的风险。

与此同时,国际货币基金组织(IMF)最新发布的《财政监督报告》指出,受2008年刺激计划影响,中国地方政府融资平台加速发展,地方基础设施项目融资或成为中国财政风险潜在源头,80%被调查的城市称会以销售土地来偿付债务。

说地方债是天文数字一点不为过。国家审计署在2011年曾公布审计结果,截至2010年底,地方政府债务余额达到10.7万亿元,但自此以后,审计署并未发布类似数据。

目前,包括华泰证券、招商证券和平安证券等纷纷进行了测算,对于15万亿左右的地方债规模,基本形成了共识。

中央财经大学财政学院教授曾康华在接受记者采访时表示,“惠誉等对中国的信贷规模过大、地方政府债务规模的庞大及不透明作出评估,也是给中国敲响了警钟。”

政府也已经意识到地方债可能引发问题。4月17日,国务院常务会议明确提出:下一阶段要有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险,加强市场监管,提高产品和服务质量。

地方债总量在15万亿左右

4月16日,穆迪称,从长期看,相信中国新一届政府将从事有助于提升评级的经济结构改革,但预计在未来12-18个月里,这些改革无论从范围还是速度来说,都还不足以导致评级上调。

相比较而言,此前三大国际评级机构之一的另一家惠誉则没有这样温柔。惠誉指出,2009-2012年期间,中国的金融信贷扩张速度仅次于卡塔尔。惠誉估计,截至2012年底中国的政府总债务占GDP的49.2%,远低于“A”评级体系的中值51.2%。

惠誉列举了中国本币发行人违约评级的五大罪状。依次是金融稳定风险增加、地方债务水平持续增长、政府相关企业债务巨大、基本财政收入波动大、通胀管理记录差。

专家们告诉时代周报记者,巨额地方债务引发的喧嚣,其前身是始终存在的对地方投融资平台的争论。

一般来说,政府投融资具有三个特征:一是有偿性和公共性;二是兼有金融性和财政性;三是灵活性。政府投融资不同于财政预算,它是根据财政政策的需要和经济建设的需要进行的信用活动,可以按照建设任务具体情况实行不同的投融资方式。

然而,正是因为融资平台与政府关系密切,实际的贷款大多也依托政府的信用,因此很容易造成地方政府投融资平台法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范等情况。

“一些地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,形成多头举债,而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况很不清楚,甚至地方政府对自己的融资平台的全面负债情况也很不清楚。这样就很容易由不规范的‘隐性债务’产生隐性公共风险的积累。”财政部财政科学研究所所长贾康告诉时代周报。

“由于监管上的漏洞以及这些年来没有实质性改观的信息披露不对称,使得地方政府累计举债数额究竟有多少,简直是个黑箱。”上海外国语大学国际金融贸易学院院长章玉贵同样直言不讳。

事实上,国家审计署在2011年披露,截至2010年底,地方政府债务余额达到10.7万亿元。然而,这个数据目前被认为存在很大“黑洞”。4月16日,穆迪认为债务总量低估了3.5万亿元。而包括华泰证券、招商证券和平安证券等纷纷进行了测算,基本形成共识,目前地方债的规模在15万亿左右。

更为激进的是国家财政部原部长项怀诚的预测,项认为,“据其掌握资料,2011年中国中央和地方政府债务30余万亿,其中地方政府接近20万亿。”

值得注意的是,不同监管机构针对的统计对象上也存在差异,例如,审计署统计的是“地方政府性债务”,央行统计的是“平台贷款”。

未来5年或突破30万亿元

1994年的分税制改革后,地方税体系迟迟不能成型,地方建设又面临巨额资金需求,于是很多地方政府只好以借贷的方式,通过融资平台操作的方式来融资,而这一投融资模式,在2008年以后更是被深为资金困乏的地方政府所超常规开发。

资料显示,2009年11月底,全国各级政府投融资平台高达3800多家,其中70%以上为县区级平台公司。

“地方融资平台由来已久,主要是地方政府为了绕过‘预算法’的规定举债筹资,操纵成立各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体,再以法人发行项目债、公司债之名,变相发行地方公债和市政债,并向银行举借贷款等。应当说,地方政府融资平台在促进地方经济发展方面发挥了积极作用,但又有一些问题值得担忧。”贾康说。

由于作为投融资平台的这些地方公司具有的特殊政府背景,一方面使其比较容易获得银行贷款和发行城投债;另一方面,相当一部分城投公司具有政府担保性质,实质上成为了地方政府的隐形财政债务。

“现在不少地方政府已开始借新债还旧债。根据审计署公布的数据,地方政府在2012年须偿还的债务高达1.3万亿元,预计2013年需要偿还的债务将达3万亿元。而商业银行去年迫不得已地将不少贷款展期,而且数额高达3万亿元人民币,这是向市场发出系统性金融风险开始累积的信号。”章玉贵说。

“目前地方借债存在着严重的不规范:它的透明度比较低,在各个区域的分布也很不均衡。目前中国有些区域存在着地方负债与它以后的还本付息能力比较严重的错位—越是那些没有偿还能力的地方发行城投债的越多。而且,这种不规范的融资手段越来越多地在地方得到使用,种种不规范、甚至腐败行为在里面一起发生。”贾康说。

不过,贾康并不认为地方债到了危险时刻,“根据审计署的数据,2011年中央政府债务率仅为25.8%。但综合考虑中央政府债务和地方政府债务计算,则2010年中国的广义政府债务率为59.2%。相较于美国100%以上的债务率以及日本高达227%的债务率,目前中国债务水平在国际惯例的临界点之下。”贾康说。

“尽管从显性指标来看,中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度,但膨胀趋势不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动,则未来5年,中国的地方债规模有可能突破30万亿元甚至更多,如果5年内地方政府的财政收入增长不能赶上地方债的增长速度,则显性风险将急剧上升。”区别于那些“乐观派”,章玉贵强调地方债危机“风险”巨大。

降旧控新,风险缓释

事实上,地方政府债务系统性风险的可控,并不意味着个体风险的消失。现实当中,这样的事情其实正在上演。

以鄂尔多斯为例,2012年,该市在建项目总投资超过1500亿元,2010年是800多亿元,2011年则是1070亿元。作为一个地级市,3年总投资达到3370亿元。这意味着透支了鄂尔多斯未来20-30年的资源和潜力。

鄂尔多斯除了近年煤炭资源带来的财政收入外,举债已成为这种建设的重要保障。这些债务除了财政部代发的地方政府债券、当地城投公司发布的企业债和信托融资外,还有地方政府拖欠企业的巨额债务。

“地方债务亦是一把双刃剑,如果处于可控范围,则正向作用明显;倘若失控,则后果不堪想象,刀锋的威力同样会带来灾难性后果。全国有2800多个县,绝对多数的县都在发债。由于进入还债高峰,现在不少地方政府的财政已进入‘拆东墙补西墙’、循环举债的周期—为了还过去的旧债,只有又发新债。这种演变将会导致中国经济进入危险期。”安邦首席研究员陈功指出。

在陈功看来,在研究中国的债务负担时,一是要承认债务规模很高,容易出问题;二是要看到中国体制的特殊性,债务虽容易出问题,但并不是必然会出问题,中国很容易将债务分摊到全社会。“从这个角度讲,中国政府债务真正的风险在于过程识别,关键是能否正确认识到债务风险,并及时采取对策,如果漠视债务风险的存在,那就很可能真的出问题。”

在贾康看来,要解决天文数字的地方债可能带来的风险,需做好“治存量,开前门,关后门,修围墙”这12个字。

与贾康的意见基本一致。4月9日银监会强调:以政策不变为基调,以降旧控新为重点,以风险缓释为目标。

不过,章玉贵则认为更为重要的是制度性的改革。“地方政府债务融资模式与财政体制密切相关,建议新一轮财政体制改革中应当针对地方政府公共融资进行制度性的改善。”章玉贵说。 

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