吉富星:国库管理应超越经理与代理之争

2012-08-09 05:24:58
目前,对于国库管理职能的争议集中在“经理”与“代理”上。经理制意味着央行国库是对政府和人大负责,而代理制下,则需向财政部门负责。争论背后折射的是对公共资金安全性的渴求,但

吉富星

自1985年国务院颁布《国家金库条例》确立中国人民银行经理国库体制以来,在后续各项法律法规中一直明确这种安排。近期《预算法》修正案(草案二次审议稿)正在公开征集意见,其中关于国库管理的相关修改引发了广泛争议。修正案拟删除现行《预算法》中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定,并将其中的“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”修改为“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。随着财政部门国库的建立,近些年来人民银行的国库管理职能在某种程度上逐步弱化。此次修法如通过,有可能进一步削弱央行在国库管理体制中的地位。

目前,对于国库管理职能的争议集中在“经理”与“代理”上。经理制意味着央行国库是对政府和人大负责,而代理制下,则需向财政部门负责。央行国库原本与财政部门是独立、平行关系,可能转变成代理制下商业银行的角色,即成为“一切听令行事”的代理者。当前普遍性的担忧在于央行角色的转换有可能导致财政资金缺乏有效的外部监管而造成“倒退”。这种担心不无道理,据央行不完全统计,2006-2010年央行各级国库堵住违规业务114万笔,涉及金额4441亿元,仅2010年就拒绝办理违规业务30万笔,金额达992亿元。而另一方则坚持认为,世界上普遍采用央行代理制,在目前已存在人大、审计监督体制下,央行国库监督无存在之必要,反而造成财政与央行职能交叉、影响财政资金运行的效率。两种观点均有其合理性,争议也已存在多年。

我国财政预算体制与大多数西方国家预算编制、执行、监督“三分离”管理体制存在较大不同。西方国家多采用编制与执行分离制度,如法国的财政预算由预算局编制、公共局执行,美国则由总统预算办公室编制、财政部执行。长期以来,我国财政部门集编制、执行于一身。在财政监督环节,西方议会无疑发挥了更有效的监管作用。除财政内部监督外,我国人大审议每年预算案,审计部门负责审计,人民银行负责国库监督。其中,国库监督是事中、实时监督,是人大事前监督和审计事后监督的有益补充。从国际比较和我国现实情况来看,我国财政预算的科学性、严肃性、公开性有所欠缺,预算法制约束力、执行刚性存在较大差距。因而,现阶段较多的国库监督手段仍有其必要性,尤其是对国库资金效率影响不大的前提下,多一些外部监管也未尝不可。

争论背后折射的是对公共资金安全性的渴求,但简单地解读为“经理”与“代理”显然是片面的。公共资金不是财政部门的,而是属于全体人民的,之间存在一个较长的代理链条。不论是央行来主导国库的监管,还是财政部来主导,这些部门国库管理都是“代理”行为。现代经济社会中的经理或经理人本身大都是代理人,“委托代理”不足以解释争论。国库监督不应该狭隘地理解成央行监督财政,国库监督的基本定位为人大监督、审计监督以及财政监督服务,确保国库收支的合法性、真实性、准确性。国库监督应表现为分工合作而非“委托代理”,体现的是政府公共责任而非部门权力,目的在于提高政府资金效率、建设公开透明公共财政、遏制财政腐败现象。不论何方来主导国库管理都不意味着监督缺失,外部监管机制不可或缺,都应确保监督的独立性和有效性,重点在于理顺各方关系及责任边界。

当前立法应着力于建立一个相互制衡、公开透明、公正公平的财政预算体制,确保财政预算的决策权、执行权、监督权相互制约而又相互协调。对国库管理制度而言,最基本或基础的工作是严格执行国库集中收付制度,取消各类过渡性账户,所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理。在此基础上,形成立法监督、审计监督、财政监督、国库监督、社会监督多位一体的监督体系,尤其应重视人大的实质性审查体系构建,进而保障财政资金安全有效。

作者系经济学博士

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