吉富星:机场投资当量力而行

2012-07-26 04:43:33

吉富星

今年以来,随着经济增速放缓,大型项目投资仍是稳增长的重要手段,尤其明显的是“铁公机(铁路、公路、机场)”三大基建投资领域复苏。近期,国务院发布《关于促进民航业发展的若干意见》,机场投资将迎来新一轮热潮。

然而,我国最近几年约75%的机场处于亏损状况,整体运营较差。2010年175座机场中大约有130座亏损,亏损面达到74%,亏损额为16.8亿元。2011年180个机场中亏损的机场为135个,亏损面高达75%,但总盈利只有46亿元。从近些年经营状况看,只有京沪广深等地的大型机场和部分中型机场能保持盈利。为什么地方政府会对普遍性亏损的机场如此青睐呢?与铁路投资不同,机场实行的是属地化管理,主要由地方政府投入。机场是一个城市、一个地区的重要窗口和开放的象征,机场投资不仅可以拉动经济增长,还可以达到改善投资环境、招商引资的目的,有助于区域长远发展。但机场投资是否过于超前或重复建设仍是一个无法回避的问题。

自上世纪80年代以来,国内航空需求增速一直在GDP增速的1.5倍左右。即使考虑“十二五”期间高铁存在的替代或竞争效应,“十二五”期间运力的增速仍将在10%以上。我国机场与发达国家相比潜力巨大,总量不到美国的三1/30,并且,区域分布不均,我国东部地区机场密度是西部的4倍。随着我国经济的稳步增长,航空消费处于快速发展阶段。在工业化、城市化大背景下,在交通基础设施建设滞后的现实下,面对经济下行,机场投资提速似乎顺理成章。

基础设施普遍具有基础性和先行性,同时,其投资具有“乘数效应”,根据国际经验,民航业投入和产出的比例是1:7左右。许多地方政府为了追求GDP增长和打造城市“窗口”,过于超前或盲目上马机场项目,结果可能导致机场效益低下、拉动经济不明显,还造成沉重的财政负担。位于中西部地区的阜阳机场、万州机场、荔波机场等引起了广泛的争议,同样,东部的珠海三灶机场多年来也遭受同样的质疑。一般而言,年旅客量低于100万人次的机场很难盈利,我国大多数城市的现实市场需求很难达到,需要很长一段时期来培育和开发市场需求,增加整个航空网络效应。目前,许多中小机场在运营期间,还需要地方政府对机场、航空公司进行补贴,导致地方政府不堪重负或机场运营效率低下。

机场投资应适度超前、创新机制、量力而行,政府责任与公共财政效用无疑非常重要。各国由于发展阶段不同、自然地域差异等因素,对于机场的定位有所区别。美国联邦航空管理局将公共运输机场定位为公益性基础设施、非营利性组织,机场亏损一般都由地方政府予以补贴。欧洲、亚洲机场则大多将机场视为准公共品,重视市场化运作和盈利性。我国基础设施总量缺口大,基本公共服务均等化任务依然繁重,即便是交通设施也不能简单地都归为纯公共品。并且,机场和一般公路、一般铁路客运专线不同,不具有基本公共服务性质,与普通邮政、农村电力相比,也不具有普遍服务性质。航空服务在现阶段对我国大多数民众而言仍是中高端消费。我国机场很长一段时期内不具备普遍服务性质或完全公益性,只具有准公共品性质,兼有私人物品特点。这也意味着,机场投资可以引入市场机制而不是单一的财政投入,也可以通过合理的制度安排防止财政机会主义、减少决策失误。

在当前经济形势下,机场投资应关注供给和需求双重效应,注重宏观管理及结构优化。机场投资应注重规划及布局、投资运营体制、项目投资决策机制。政府应打破条块分割,按建设综合交通运输体系的原则来完善布局,以综合交通运输枢纽和临空港经济区为重点进行投资开发,促进机场与公路、水运、铁路等运输方式的有机衔接和一体化。同时,政府可以通过财税、土地开发等层面的制度安排,以特许经营、公私合营等模式大力引入社会资本进行机场的投资及运营。此外,政府投资则侧重于不具有商业化的支线机场等领域,但机场这些重大公共投资决策应建立在科学化及公共选择机制基础上,确保财政资金支出的合理性及有效性。

作者系经济学博士

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