分税18年 改革行半路

2012-03-21 23:33:00

本报记者 陈无诤 发自广州

广东代表日前的一通炮轰,争议18载的两税制改革,再次成为热点。

近日,人大代表和政协委员在讨论财政预算报告时热议当前的税制问题,直指分税制诸多不合理。全国人大代表、广东省地税局局长王南健日前直言,分税制让地方政府苦不堪言,结果是“逼良为娼”。

分税制实施18年,地方政府抱怨直接财政收入越分越少,事权与财权不匹配。3月7日,政协分组会议审议公共财政预算,全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达建议,维持分税制基本格局,改善转移支付管理办法,提高地方政府直接收入比重。

广东地税局一位内部人士告诉时代周报记者,广东每年财政收入增幅在20.7%左右,但人均却下降了17.1%,由于分税制,地方直接财政收入越分越少,事权与财权也越来越不匹配。因此为了拿到中央各部委的专项资金,地方不惜“跑部钱进”,盼到专项资金,各部委又希望“四两拨千斤”,要求地方政府配套,结果加重了地方债。

而在诸多业内人士看来,1994年的分税制改革至多是“半场革命”,经历了18年漫长的“中场休息”,中国政治经济社会发展的现实,需要这场改革“完整”实现。

“炮轰”分税制

“增值税是间接税,目前占了税收的大头,必须要减少,应该转化为直接税”。全国人大代表、广东省地税局局长王南健日前指出,当前的税制设置不合理,建议要完善分税制。“要给地方更大的财权。”

王南健说,分税制一定要完善。“100元的GDP,中央就拿走了55元,中央拿得多,但实际上用得不好,而地方拿得少,实际上承担的财政支出却非常高。”他无奈地说,“上头点菜,地方埋单,地方政府苦不堪言,结果是‘逼良为娼’。”地方政府只能搞土地财政,或增加收费项目,甚至下达一些不切实际的财税增幅指标。

“教育要占GDP多少百分比,医疗保障要加钱等等,这些政府工作报告中的民生好消息对百姓都是好事,可中央列出的菜单,关键谁来为此买单?”3月6日,广东代表团审议政府工作报告时,李妙娟代表直指“分税制”令地方越分越少。黄丽满代表也希望重视地方政府负债越来越多的问题。

作为原广东省发改委主任,李妙娟代表认为既然提出了财税制度改革,就应该以人作为公共开支的基础,让地方政府做好民生工作得有财力支持。以广东为例,作为目前最富有的省份,其财政规模目前处于全国首位,每年收入增幅在20.7%左右,但人均却是下降了17.1%,其中的原因在哪里?

从1994年推行“分税制”以来,中央占的比重越来越大,从以前的提取20.6%,到现在已经提高到50%的比例。广东地税局一内部人士对时代周报记者坦称,珠三角发达城市可以完成一些民生指标,但广东一些欠发达地区在教育、社保、医保等方面依然存在不少困难,很难完成一些民生指标,而这些方面却有很多“一票否决”,其担负的责任和自身能力是不相称的。

“在财税制改革中,应该加入事权与财权相适应的原则。”广东代表团多位代表都提出,中央各部委的专项资金被俗称为“四两拨千斤”,每一笔钱都是要求地方予以“配套”。很多地方都会想方设法“积极活动”争取拿到这些专项资金,于是就产生了“跑部钱进”的现象,至于配套资金不够的就只有去借了。

现在包括普及九年义务教育、乡镇卫生院、乡镇企业等全部都要求地方“达标”,除了中央专项资金转移支付一些之外,其余都要由地方去筹措。广东地方债务在全国算是比较少的了,省级政府也就600亿元左右,但加上地方各级政府也过千亿元。

“分税制要进一步贯彻落实,进一步在省以下落实。”全国政协委员、财政部科研所所长贾康对时代周报记者回应称,目前是在省以下很多地方没落实”。而具体到中央是否应该减少征收比例的问题,去年中央征收的幅度已经在下降。但一降再降不是趋势,问题的关键在于制度架构。应该明确中央、地方各拿什么样的税种,各自履行什么样的职能。

根治“跑部钱进”

“跑部钱进”现象由来已久,该现象的兴起备受舆论关注,既源自1994年分税制改革,也与当前的预算编制体系有关。

近日,财政部相关负责人表示,将积极加大一般性转移支付力度,尽量减少、压缩专项转移支付,通过完善预算编制等五项举措缓解跑部钱进现象。

1994年朱镕基亲自设立的分税制,促使全国财政收入过度向中央倾斜,中央与地方财政收入形成55:45的格局,从而导致了财权上收、事权下放的局面。中央获得更大财权目的是促使中央意志能在地方得到有效贯彻,因此很大一部分通过转移支付又回到了地方。

“在这种情况下,地方政府就往往通过在京设立驻京办等机构,周旋于中央各部门争取从转移支付中获得尽可能多的蛋糕。”杭州地税局的一高层对时代周报坦言,可预见的是财政部的预算编制调整不会显著缓解“跑部钱进”现象,最大的可能是改变地方所跑中央部委的序列和方式。

1996年,安邦高级研究员贺军曾在人民大会堂听时任国务院副总理朱镕基作报告,讲设立分税制的艰难,1993年他带着几十位部级官员南下广东,与财力雄厚的广东做工作,谈建立分税制;后来,他又在北京与各省各部的官员一个个谈,累得坐在沙发里站不起来。建立分税制之后,“强干弱枝”理论得以兑现,中央财政力量得到显著加强。

2011年5月清华百年校庆时,朱镕基专门为分税制辩护:“攻击分税制,说分税制掏空地方财政,造成农民贫穷的人,根本就是无知!”

在安邦高级研究员贺军看来,有关分税制焦点主要还是围绕财权与事权的平衡。地方认为承担的事务越来越多,获得的财政分配却没有增加。实际上,如果只在政府体系之内争论,永远不会争出一个客观的结果,因为中央与地方的争议,只是财政收入在政府内部的分配问题,并不会显著增加老百姓、市场和企业的好处。

有效缓解地方“跑部钱进”现象应是强化中央地方财税体制改革。不少财税专家建议,促使中央地方财权事权的匹配,实现真正的财权事权匹配的分税制,即尽可能地减少中央向地方的转移支付(包括一般转移和专项转移支付)规模。

“当然,完善和健全财政预算编制,改革当前部门预算主导的预算体系,细化预算科目等配套措施也必不可少,它有利于缓解跑部钱进现象。”一位财政部的专家称。

土地财政根源之辩

土地财政的根源是否在于分税制,一直遭遇业内人士的激辩。

有人认为,1994年的分税制改革后,财权过分集中在中央政府,地方的财权和事权不对称,地方不得不另辟财源,土地财政应运而生。这个分析看上去有道理,但并不准确,地方财政赤字的主要原因是支出增长过快,特别是金融危机期间,执行拉动内需的政策,各地无不大干快上,地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入,地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。

用土地作为抵押,获得银行贷款,这是土地财政的重要组成部分。地价不仅影响卖地收入,而且在很大程度上决定了地方政府债务融资的规模。官方数字表明,截至去年年底,全国共有各类地方政府融资平台8000多个,贷款余额8万多亿,相当于中央和地方政府一年的财政预算总收入。

“土地改革的核心矛盾在于征地改革,征地制度难以破除的原因在于地方政府对土地财政的依赖。”在不少代表看来,所谓土地财政依赖症,即是指地方卖地收入占到了地方可支配财政收入的一半以上,甚至更多。很不幸,目前全国绝大部分城市都患上了土地财政依赖症。

虽然今年两会上,各个界别的委员和代表们对于这个事情都痛心疾首,表示必须改马上改。而作为当政者来说,或许才真正能体会个中滋味。但是地方政府却不能这么做,因为土地是国有资产,土地价格最起码要地市一级政府才有决定权。于是,每次只能在明明没有市场的情况下,仍然要去卖地,地卖不出去,再上报,再等降价。等地方政府反映完了,市场可能已经出现了变化。

对于分税制改革,天津财经大学财政学科首席教授李炜光屡有呼吁。早在2009年12月31日,李炜光教授就曾表示:现在我们说的土地财政它造成了今天这个局面,就是说地方政府要追求GDP、要追求地方的财政收入。

李炜光告诉时代周报记者,当初地方上财政可没这么困难,如果要是在分税制之前,由于80年代前期,有一项改革叫减税让利,就是把相当一部分财权、财力下放到地方和国有企业。这个地方当时的财政收入占全部财政收入的比例是多少呢?不低于80%,改革30年地方财政最好过的日子是分税制之前。

如何化解政府地方平台风险?早已达成的一个共识是对已实施18年的分税制进行改革,使地方的财权与事权相匹配。随着土地财政的衰落和“营改增”的全面推行(营业税是地方税,而增值税是分成税),分税制的改革也已箭在弦上,不得不发。

贾康则对时代周报记者表示,在分税制问题得到解决的前提下,“十二五”期间,应抓住机遇尽快打造地方税体系。

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