首部无人岛新规落地 珠海“岛主”不是梦
2011年国家多部门联合公布的《我国第一批开发利用无居民海岛名录》中，珠海入选8个，包括三角岛、二洲岛、小蜘洲、大九洲、杧仔岛、三角山岛、大三洲和小三洲。
时代周报记者 陈佳慧 发自珠海
在粤港澳大湾区，成为“岛主”不再是一个遥不可及的梦。
5月10日，由广东省自然资源厅印发的《无居民海岛使用权市场化出让办法》（以下简称《出让办法》）进入实施阶段。5月1日，《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》（以下简称《开发利用管理规定》）也已施行。
《出让办法》明确在广东省审批权限内，以招标、拍卖或挂牌方式出让无居民海岛使用权，并强调“旅游娱乐、交通运输、工业仓储、渔业等经营性用岛，应当通过市场化方式出让无居民海岛使用权”。《开发利用管理规定》则使得无居民海岛今后开发建设有法可依。
珠海市自然资源局海域海岛部门相关负责人廖柏逸在接受时代周报记者采访时表示：“这是全国首例。此前国家和省一级的相关法律法规并没有明确规定，如果个人或单位取得无居民海岛使用权后，消防、规划、国土等部门应该如何介入和监督。”
与此同时，《开发利用管理规定》也是对《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出的“打造探索以旅游等服务业为主体功能的无居民海岛整岛开发方式”的具体落实。
“广东省和珠海市的法律法规的出台，必将带来广东沿海无居民海岛的开发热潮，对打造广东沿海经济带具有重要意义。” 广东沿海经济带发展研究院副院长、广东海洋大学法政学院副教授程功舜在接受时代周报记者采访时表示。
开发海岛头啖汤
自《开发利用管理规定》施行以来，廖柏逸每天都会接到打来咨询无居民海岛开发的电话。“有的想做酒店旅游开发，有的想做岛上的供电设施建设，”廖柏逸说，“每天有五六家企业咨询，目前为止，有意向的企业有三四家。”
被誉为“百岛之市”的珠海，共有262个海岛，其中无居民海岛多达252个，占比高达96%。2011年国家多部门联合公布的《我国第一批开发利用无居民海岛名录》中，珠海入选8个，包括三角岛、二洲岛、小蜘洲、大九洲、杧仔岛、三角山岛、大三洲和小三洲。此次珠海符合可开发利用条件的无居民海岛仍是这8个。
早在2017年，位于港珠澳三地之间的三角岛，便喝上了珠海特区无居民海岛开发的头啖汤。
20世纪80年代，三角岛由于开山采石，生态环境被破坏。2017年2月，通过挂牌方式，64.4公顷的海岛使用权转让给珠海市下属的一家国有企业—珠海九控蓝色海洋旅游发展有限公司（以下简称“珠海九控”）。
“然而，没有明文规定的话，岛上的任何开发都是没有办法报建的，以前的规定虽然说可以开发，但是具体哪个部门来负责，走什么样的程序，需要什么证件，都没有明确规定。现在的新规，终于给开发指明了方向。”该公司总经理苏庆龙在接受时代周报记者采访时表示。
苏庆龙表示，现在，公司已经按照《开发利用管理规定》的要求，编制了开发三角岛的实施方案，该方案和环评报告都已经交给珠海市相关部门，进行初步审查。
廖柏逸介绍，八个可开发利用的海岛中，大三洲和小三洲已在2013年通过政府审批的方式给了珠海长隆，做配套的旅游开发建设，因为两个岛体较小，建议珠海长隆以保护为主，可以适当地在海岛的周围建木栈道供游客游玩观光。到目前为止，珠海长隆还没对两个岛进行开发利用。
此次珠海的新规，在无居民海岛的开发利用上走在了全国前列。程功舜表示，《开发利用管理规定》将市场化出让作为优先事项，用岛单位或个人可以获得政策优势，这也有利于迅速落实开发利用意图、推进用岛项目落地。
“岛主”门槛高
尽管不断在放开，但成为无居民海岛岛主的开发难度仍然很高。“不是谁都可以成为‘岛主’的，门槛很高。” 全球华人岛主联盟发起人林东说。
“无居民海岛比较特殊，离岸比较远，自然资源匮乏，再加上交通限制以及台风天气候影响，同时，其生态环境相对比较脆弱，基本上用一个少一个，所以，当前来讲，国家还是以保护为主，适当开发。”廖柏逸说。
《开发利用管理规定》第五条明确表示：无居民海岛单岛保护和利用规划是开发利用无居民海岛的依据。廖柏逸解释，无居民海岛开发利用的申请手续里面，有一个海岛保护规划，这是无居民海岛使用权审批的一个依据。对海岛如何开发、如何保护规划有明确规定，同时明确了海岛及其周边海域的生态保护的重点，环境保护的要求和规划管控的指标，在这个规划的基础上，再做开发利用和论证报告的编制。通过后才可能会得到无居民海岛的使用权。
即便是已经取得了三角岛的使用权，并提交了具体开发方案的珠海九控，仍然认为他们“还有一段很艰难的路要走”。
苏庆龙谈到，三角岛是一个生态严重破坏的岛，拿下来就要投入大量的资金进行生态修复。想快速盈利的“短平快”模式基本不适用，“投资20多亿元，但是放在三角岛身上，也没有很惊人”，绝对不能想着一蹴而就，“我们对长远的盈利还是有信心的”。
巨额的前期投资、超长的回报周期，再加上必须修复、开发海岛的硬性规定，使得不少个人和企业对海岛开发望而却步。
林东建议，在无居民海岛开发上，国企应当携手民企，各取所长。国企与政府部门之间信任度更高，民企则更灵活。苏庆龙对此表示认同，但同时他也表示，在选择合作伙伴方面，一定要志同道合。
随着无居民海岛市场化通道的打开，为避免出现市场寻租行为，程功舜建议，要完善公开化的交易程序，建立无居民海岛使用权交易中心。对业主提交的无居民海岛开发利用项目论证报告，引入第三方评估机制来审核。同时，抓紧细化使用规则，明确滥用开发权的法律责任，防止过度开发造成生态环境灾难。
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