“农民第一城”浙江龙港撤镇设市，为近2万个建制镇闯新路

2019-08-30 18:17:07

来源: 时代周报

时代周报记者：刘科

呼唤多年后，全国首例镇改市落地浙江温州。

时代周报记者8月30日下午从浙江省人民政府召开新闻发布会发布获悉，浙江省政府发布：经国务院批准，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

这意味着，中国现有行政体制继直辖市、省会城市、副省级市、计划单列市、地级市以及县级市后，在中国目前的19683个建制镇中又新增了首个镇改市。

新型城镇化试点的龙港样本

温州市区向南78公里，即是龙港镇。龙港大道两侧，成片的工业园区、随处可见的银行网点、星级宾馆和鳞次栉比的高层住宅区，彰显这座浙南小镇的强大经济实力。

看起来，拥有189条街道的龙港已与中国任何一个城市并无二致。这座被誉为“中国第一座农民城”的小镇，在1984年从近乎荒郊滩涂上崛起，最初仅仅辖5个村，面积5.2平方公里。

建镇后，龙港因在全国率先推行土地有偿使用、集资建设城镇公共设施和户籍管理制度而享誉全国，被誉为“龙港模式”。

其时，龙港镇向苍南县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终，苍南县企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，也就是所谓的“八颗大印”捆在一起盖章，龙港获得了较大的自主权，到1990年前后，这些权力基本被收回。

1995年，由当时的国家体改委(1998年撤销，其职能于2003年并入新成立的国家发改委)牵头，中央11个部委联合印发了《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点，龙港位列其中。

温州市当时将龙港镇列为市级计划单列城镇，赋予龙港行使县级计划项目的审批权和管理权。按常住地登记的原则和在龙港建城区内有合法固定住所、稳定职业和生活来源等条件，将原有农业户口、非农业户口、自理口粮户口以及其他类型的户口统一按程序登记为常住户口，即城镇居民户口。

温州市委党校经济学教研部主任朱康对在接受时代周报记者采访时曾介绍，是次综合试点，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限，同时建立起了浙江省内第一个镇级金库。但随着试点到期，2000年前后大多权力被收回。

2011年，浙江省启动了省级首批小城市培育试点工作，龙港镇榜上有名。该试点工作中，浙江延续了之前地市一级强镇扩权的方向，并加大了力度，主要在地权、财权和事权三方面出台了一系列配套政策。

伴改革而生，在城镇化建设上坚大胆探索、先行先试的龙港，如今现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入达24.6亿，已超过中西部一些地级市的经济体量。

在龙港体量膨胀的过程中，镇政府的权力配置与经济社会发展需求之间矛盾尖锐，突破体制藩篱的呼声从未间断，其谋求建市的夙愿已持续了20余年。时代周报记者曾在2010年和2014年两赴龙港采访，当地官商学等领域人士均不讳言对建市的念头。

2014年12月，龙港获批成为全国首批国家新型城镇化综合试点镇。在试点过程中，龙港将41个镇级机构整合为15个大部门，承接1575项苍南县下放的县级权限事项，基本具备县级管理能力。

通过４年多努力，试点工作取得实质性进展，2018年龙港地区生产总值299.5亿元，人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%。改革红利进一步释放，大部门制改革和县级权限下放的经验做法被国家发展改革委向全国复制推广。

国家层面而言，2019年4月8日，国家发改委公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

据时代周报记者了解，温州市在2018年5月正式启动撤镇设市申报工作，当年9月由浙江省政府向国务院提交申报材料。浙江省发展改革委副主任翁建荣在新闻发布会表示：“国家新型城镇化综合试点工作的顺利推进为龙港撤镇设市奠定了坚实基础，这一点是其他地方无可比拟的。”

翁建荣说，“龙港是党的十八大以来首例撤镇设市，将进一步完善城市化发展体系，为拓展城市化新路径提供浙江经验、温州实践。”

不设乡镇街道，首创基层治理委员会

长期以来，针对镇改市是否会扩充政府机构设置、拉大政府框架、加大城镇化成本一直存在争议。

8月30日，浙江省民政厅厅长王剑侯在新闻发布会现场表示，龙港撤镇设市，之所以国务院能够批准同意，因为它符合党的十九届三中全会关于构建简约高效基层管理体制的精神，所以不仅仅是行政区划的调整，也是行政管理体制的一次改革和探索。

王剑侯称，龙港撤镇设市改革的亮点和特色可以概括为12个字，就是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

所谓“大部制”，是指龙港将大幅度精简机构，考虑设置15个党政部门，其中党委部门6个，政府部门9个，比省内同类县市机构数量少约60%。如经济管理方面，发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能将集中归于经济发展局；民生事务方面，教育、民政、医疗保障等８项管理职能归于社会事业局。此外，龙港还将在全国率先创设基层治理委员会，推进治理体系和治理能力现代化。

所谓“扁平化”，是指按照“市管村居、分片服务”的管理体制，减少行政层级。温州市市长姚高员在新闻发布会上说，“镇改市后，龙港不设乡镇、街道，这在中国县级行政区域是独一无二的。”

所谓“低成本”，是指撤镇后，龙港市将不违规新建政府性楼堂馆所、不增加党政机关行政编制，不增加“三公”经费。与同等人口规模的县市相比，编制总量压缩了40%以上撑。

所谓“高效率”，是指以政府数字化转型和深化“最多跑一次”改革为牵引，把政府行政审批和公共服务延伸至基层治理平台和村居。

实现“1+1>2”

多年以来，镇改市面临着推动缓慢的障碍。一个客观的因素是，撤镇设市是行政级别变动，会带来利益关系调整。若撤镇设市，意味着要从县里切割一块出去，带来的可能就是财权、人权、事权的重新调整。镇所在的县就将丧失大量财源，这种行政区利益冲突此前给“镇改市”带来巨大的压力。这里存在着经济强镇和县一级政府的暗战，但谁也不愿意捅破这层窗户纸。

龙港撤镇改市后，会不会对区域发展造成影响？原苍南县的经济发展怎么办？

温州市市长姚高员在新闻发布会上说：“推动龙港撤镇设市改革的出发点和落脚点都是为了增进民生福祉。龙港撤镇设市必须考虑今后的区域协同发展问题，如何实现1+1>2？”

姚高员说，“将加强顶层设计，组建由温州市、苍南县、龙港市三方组成的统筹协调机制，重点围绕两地重大规划布局、重大产业发展、重大基础设施建设等方面，做好统筹协调，解决好两地协同发展中的重大问题。”

此外，将制定两地城市基础设施重大建设项目工作规则，对涉及两地的重大交通、市政设施、社会事业等项目，实行共同商议和决策实施，防止低水平重复建设，避免小而全；对已建成和在建的各类基础设施项目，明确交接和合作方式，推动已建项目发挥效用、在建项目加快建设。

再是产业共兴、环境共保和民生共享，“温州市级层面将加强对两地就业发展和园区规划的指导，促进产业发展互补共融；建立生态环境联防共保机制，着力推动两地生态环境协同共治、源头防治；还将在苍南、龙港两地全面建立优质教育、医疗、养老、文化、体育、公交、水电、就业和社会保障、社会管理等同城化机制，使两地之间的人流、物流、信息流更加通畅，让两地百姓充分享受同城化的改革红利。”姚高员说。