GetSignPackage(); ?> 《政府投资条例》耗时18年出台 “经营性项目”界定仍待清晰-时代在线 - 时事 财经 产业-时代周报
  • 《政府投资条例》耗时18年出台 “经营性项目”界定仍待清晰

    时事 > | Time Weekly - 2019-05-14 02:17:05 来源:时代周报
  • [摘要] “改革千头万绪,但归结到一点,就是要理顺政府和市场之间的关系。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对时代周报记者表示,《条例》之所以耗时18年出台,主要是长期没有

    时代周报记者 陈泽秀 发自北京

    酝酿18年,中国第一部规范政府投资行为的行政法规——《政府投资条例》(以下简称《条例》)将于今年7月1日起施行。近日,国务院正式全文公布了《条例》,对政府投资决策、年度计划、项目实施、监督管理和法律责任做出了明确规定。

    长期以来,中国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理,这些文件存在权威性不足、指导性不够、约束性不强等问题,且各个规定之间打架的情形时有发生。一些政府部门“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”的现象也并不少见。

    作为固定资产投资重要来源之一,政府投资涉及资金量巨大。国家统计局数据显示,2017年全社会固定资产投资中,国家预算资金为3.87万亿元(2018年开始不再发布该数据),占固定资产投资总额的比重为6.1%。国盛证券5月8日发布的研报称,若考虑地方隐性债务,广义政府投资的年规模可能超过10万亿元。

    为了将政府投资纳入法治轨道,依法规范政府投资行为,早在2001年,国务院就提出起草和出台《条例》。此后的2002‒2018年,每一年国务院都将《条例》纳入当年的立法工作安排。

    2010年1月初,国务院法制办全文公布《条例》征求意见稿。2014年9月,《条例》草案修改完成,但直到去年12月5日,国务院第33次常务会议才通过《条例》。

    中泰证券研究所高级经济学家杨畅对时代周报记者表示,现阶段民间固定资产投资仍未修复,此时公布《条例》,可以进一步明确政府投资边界,充分表明政府放权让利、“刀刃向内”的姿态,“蕴含着进一步鼓励民间投资和外商投资的政策意图”。

    修改幅度较大

    总体来看,与2010年的征求意见稿相比,正式出台的《条例》修改幅度较大。仅从字数上看,2010年的《条例》征求意见稿共57条、6700余字,今年正式出台的《条例》压缩到39条、不足4000字。

    时隔多年,《条例》出台的内外部环境发生了巨大变化。

    2010年1月,征求意见稿发布后,国务院法制办有关负责人曾表示,如何管好政府投资资金,防止用于楼堂馆所、“两高”项目和产能过剩项目,避免出现劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”,是各方面十分关注的问题。

    但近几年,随着地方政府债务风险的不断累积,地方债问题更值得关注,《条例》因此增加了诸多限制政府违规举债的条款。例如,规定“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”,违法违规举借债务筹措政府投资资金要追究法律责任等。

    此外,《条例》还与时俱进,与2014年预算法修改等相配合。如在征求意见稿中,政府投资包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他性政府资金。而《条例》中的政府投资,仅指中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。

    “改革千头万绪,归结到一点,就是理顺政府和市场之间的关系。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才对时代周报记者表示,《条例》之所以耗时18年出台,主要是长期没有理顺政府和市场的关系,没有确立好两者的边界。选择当前时机出台,与扩大对外开放、营造良好的营商环境、公平竞争等有一定关系。

    司法部、发展改革委负责人解读《条例》时表示,政府投资范围直接涉及政府和市场关系,在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”,确保政府投资聚焦重点、精准发力,坚决杜绝低效、浪费现象,并避免与民争利。

    中山大学岭南学院经济系教授林江对时代周报记者分析认为,《条例》涉及政府投资领域非常复杂,部门之间对项目的权利分配一直很难取得一致。“比如根据《条例》,政府推出项目必须放在项目库里,入库的原则是什么?入库有什么程序?又比如,投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,那如何确定概算?是财政部门还是发改部门?其中还是有很多不清晰、不太容易落地的地方。”

    限制政府投资冲动

    《条例》与2016年7月发布的投融资体制改革的顶层设计文件—《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)中的部分内容保持一致。

    例如《条例》规定,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域;政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;通过建立项目库等方式,加强对使用政府投资资金项目的储备等。

    林江认为,政府投资资金以直接投资为主,有助于政府投资项目的公开透明:“直接投资比间接投资更可以让公众了解政府投资的投向,也有利于公众以及地方人民代表大会进行监督。”

    徐洪才认为,《条例》最大的亮点是规范政府投资范围,明确政府投资集中在社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。“过去政府什么领域都可以投资,该做的事情没有做好。现在公共领域以外的地方,政府就要少投一点。”

    与上述《意见》不同,《条例》取消了政府投资“原则上不支持经营性项目”的表述,提出“对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。林江对时代周报记者分析,当前对“经营性项目”的界定仍不清晰:“学校和医院是公益性的还是经营性的?如果是公益性的,为什么一些私人投资的学校和医院收费很高?哪些领域以政府投资为主,哪些领域以私人投资为主,这还是一个难点。”在此情况下,《条例》提出,建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化政府投资方向和结构。

    此外,为限制政府投资冲动,《条例》要求各级政府编制政府投资年度计划,并强调“政府投资年度计划应当和本级预算相衔接”。同时,《条例》强化了投资概算的约束力,提出“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”“超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”等。

    “规范政府投资有利于充分释放财政空间。”杨畅告诉时代周报记者,由于部分政府投资项目缺乏专项建设规划,且项目前期研究深度不足,导致在某些部门、某些区域,政府投资的实际运作存在“超预算”现象,进而对财政存量形成挤压。《条例》通过国务院令的形式,对政府投资予以明确规范,有利于确保财政空间的充分释放。

    为改革留下空间

    作为中国政府投资管理的第一部行政法规,《条例》的出台意义重大,但业内人士普遍认为,《条例》原则性规定多,细化内容少,为下一步改革留下了空间。

    “它(《条例》)对符合改革方向又难以一刀切的问题仅做了原则性规定,对有些操作和执行层面的细节问题也还没有作出具体规定。”国家发改委主任何立峰在解读《条例》时分析,这主要是因为《条例》所规范和调整的政府投资领域非常复杂,与已有各项法律法规的衔接工作难度很大,其制定和实施又处于我国全面深化改革的重要时期。

    目前,不同领域的政府投资涉及不同部门的审批权限,其中,发改委是政府投资的投资主管部门,也是《条例》的起草部门。财政部门则掌握预算内资金的使用,水利、交通、电力等部门对相关领域的投资规划和资金分配也有一定话语权。

    如何让这些部门协调配合,是长期以来政府投资面临的一大难题。《条例》尚未解决这一问题,只是提出“国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责,国务院其他有关部门履行相应的政府投资管理职责,县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门按分工履行相应的政府投资管理职责”。

    另外,在财政与发改部门的配合上,《条例》仅提出财政部门“应当根据经批准的预算,及时、足额办理政府投资资金拨付”。同时提出,“安排政府投资资金,应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求”。

    “《条例》规定的统筹安排使用政府投资资金、国务院投资主管部门和其他有关部门的决策职责划分等,还需要进一步配套相关制度。”何立峰表示。杨畅认为,发改部门涉及项目立项、可行性报告等方面的内容多一些,而财政部门涉及资金多一些,“建议成立一个投资决策委员会”。

    此外,徐洪才表示,《条例》没有明确政府投资与国有企业投资的界限,“一些国有企业投资,背后体现了政府意志。以城投公司为例,作为地方政府基建项目的承接主体,城投公司不是政府组成部门,却要按政府投资管理。政府投资中,城投公司究竟扮演什么角色?《条例》尚未明确”。

上任后,李强力抓行政审批制度改革,希望通过制定权力清单,解决政府管得过多的问题。十八届三中全会决定推行地方政府及部门权力清单制度,让浙江的这项工作正式提上日程。

有沪籍青年在辩论时踩场并高喊“抵制异地高考,蝗虫滚出上海!上海不需要外地蝗虫!”等口号,非沪籍人士则回应称“争取高考权利,教育平等,我们是新上海人”。占海特认为,上海的教

近年来,宏观审慎政策和传统的数量型调控、价格型调控一起,构成了我国货币政策的调控框架。


本站所刊登的时代在线及时代在线各种新闻﹑信息和各种专题专栏资料,均为时代在线版权所有,未经协议授权禁止下载使用。
报料、投诉 sdzb@time-weekly.com © 广东时代传媒有限公司 版权所有 粤ICP备09086999号-1