• 多部门联合摸底 地方隐性债务再无舒适区

    时事 > | Time Weekly - 2018-07-24 02:46:18 来源:时代周报
  • [摘要] 中债资信公用与机构部分析师白子渐表示,防范化解地方政府隐性债务风险,一方面是加大排查清理力度,严堵“后门”;另一方面是开“前门”,最终促进地方债规范化、市场化、阳光化。

    时代周报记者 王心昊 发自广州

    地方债“跳出三界外,不在五行中”的好日子终于走到头了。

    时代周报记者获悉,一轮由多部门联合参与的地方政府隐性债务摸底排查已于近日启动。排查范围将重点覆盖地方棚改、PPP等重大项目的资产和负债以及项目的现金流情况。

    在当下债券违约增多,中央政府决心打破刚兑的大背景下,地方政府隐性债务风险自然受到社会关注,要求清楚界定地方政府隐性债务口径的呼声也在过去数月不断上升。

    6月下旬,翁孟勇、熊群力等全国人大常委会委员关注到地方政府隐性债务问题,在全国人大常委会分组审议《关于2017年中央决算的报告》等报告时,曾追问:“地方政府隐性债务的底数到底有多少?”

    “当下地方政府隐性债务风险不容忽视。” 交通银行首席经济学家连平在接受时代周报记者采访时表示,尽管过去数年地方债的治理已经取得重大进展,但市县两级政府的隐性债务仍然庞大,隐性债务风险正在积累。

    连平指出,如果不能合理平衡地方政府的财权和事权,两者不平衡而导致的资金缺口只能通过所谓的“金融创新”甚至是违法违规的融资方式填补,虽然能够堵上违规融资渠道,但最终却可能顾此失彼,导致地方政府在行政上不作为的困境。

    债务经济催生的巨额负债

    根据财务部公布的数据,2017年底,地方政府债规模仅为16.47万亿元,依然在18.81万亿元的全国人大批准的限额之内。

    但事实上,这仅仅是纳入到财政部“政府债务管理系统”的显性债务。如同冰山一样的地方政府隐性债务,究竟在水下还藏有多少,正是这一次摸底需要明晰的问题。

    “如果真要算上地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务等隐性债务的话,地方债的数据无疑会更大。”一位在珠三角从事财政工作的政府官员对时代周报记者透露。

    该名政府官员对时代周报记者指出,当下巨额地方隐形债务的成因,很大程度上来源于财政体制和经济发展不相适应:1994年实施分税制后,中央管紧了地方的钱袋子;但在财权收回的大背景下,地方政府所承担的事权并没有减少,需要支出的地方有增无减,这就造成了“央地财权、事权”的不匹配。

    但对于地方政府而言,经济发展、城市建设、民生工程,样样离不开钱,在事权与财权的缺口面前,大多数的地方政府只能够选择举债来实现地区的发展。

    这种被称作“债务经济驱动”的发展模式在过去数年的低息环境下更是风靡一时。

    一名在东南沿海某省工作的财政厅工作人员对时代周报记者透露,通常在这种过度举债后,地方政府不仅不会减少节流以减少支出,反而会为了弥补巨额的资金缺口,地方政府更倾向于使用PPP(即社会资本和政府资本合作参与公共设施建设)的模式来“对冲”融资压力。

    “由于这些城投公司是企业,他们的资产和负债并不会直接显示在政府的资产负债表中。”该名财政厅工作人员对时代周报记者指出,经历这一番操作,政府不仅能够拿到钱,在测算地方债务的时候也能够逃过监管。

    中国财政科学研究院院长刘尚希认为,地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,牵涉范围很广,如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等,都应该纳入到政府隐性债务统计之中。

    地方隐性债务方式多样

    7月18日,财政部网站公示了广西、云南、宁波、安徽四地违规举债的问责处理反馈情况。近一年来,财政部已多次公示问责违规举债,这无疑显示了对地方债的严管控。

    但是,地方隐性债务形式多、增速快,日益成为对地方政府债务管控的焦点。

    从2016年10月到2018年5月,财政部先后发文不低于三次,要求督促地方严格执行国家出台的PPP、政府投资基金、政府购买服务等各项规范管理政策要求,防止地方政府把它异化为变相举债的渠道。

    而审计署在今年4月公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中显示,5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元。

    作为隐性债务的一大来源,棚改贷款最近也一直处于风口之上。

    根据审计署今年发布的2号公告显示,内蒙古包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式,借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等,包头市政府承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底,由此产生的债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

    据介绍,目前的棚改政策采取的是政府购买服务的方式落地:地方政府向企业购买棚改服务。但是在实际操作中,更多是地方政府与融资平台共同融资来操作棚改。“棚改的资金需要当地政府自行筹措,资金缺口大多都通过举债解决。”曾经多次参与棚户区改造的一名珠三角国有房地产企业管理层向时代周报记者介绍。

    该名管理层人士同时指出,2015年国务院发布的《37号文件》对棚改的资金来源作出了明确的要求:市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算,并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县,可通过省(市、区)人民政府代发地方政府债券予以支持,并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

    “但在实际操作中,棚户区融资所带来的隐性债务会给政府带来不少的风险。”该名管理层人士向时代周报记者透露。

    事实上,财政部官网一篇名为《宁波专员办:当前棚户区改造工作面临的问题及对策建议》文章中就指出,棚户区改造中面临三大问题,其中一个问题是“债务化解压力较大”。

    文章指出,在中央“坚决遏制隐性债务增量,积极稳妥化解存量隐性债务”的要求之下,再加上地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务,目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源,成了地方政府重要的攻坚对象。

    反观上月公布的《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,在2017年7月全国金融工作会议后,相关地区风险防范意识进一步增强,举债冲动得到有效遏制,违规举债问题明显减少。但仍有5个地区2017年8月以后违规举债32.38亿元,还有3个地区的地方政府违规提供担保9.78亿元的现象,还是阻碍了化解地方隐性债务风险的进程。

    谋求转型

    随着国家对于隐性地方债务的摸底和整顿,曾经风光一时的地方投融资平台的地位或变得越发尴尬。中央财经大学财政税务学院教授温来成在接受媒体采访时指出,地方投融资平台是由于原来不允许地方政府发行债券,但为了实现社会融资所孕育的产物。

    而时代周报记者在银监会融资平台上查询到的数据显示,截至2017年底,全国有11734家城投平台。而自2010年财政部开始收回融资平台的政府融资职能后,就有约2500家平台以市场化转型的名义退出名单。

    在经历了去年对地方融资收紧的多项政策后,金融机构纷纷开始调整对地方融资平台的准入门槛。

    “与过去只看有没有政府背书不同,现在评估地方政府项目一是会看政府的财政实力,二是会看平台本身的资质。”广州一家国有大型银行的管理层对时代周报表示,现在他们对于地方投融资平台的准入标准正在不断提高,“一般都要求平台必须发过公司债、企业债或中票这些公开债券,发过短融、私募债都是不入流的。”

    在上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣看来,地方融资平台与地方政府有着千丝万缕的联系,仍未彻底市场化。这些国有企业如果不能够转型成功,继续扮演地方政府融资平台的角色,将会大大增加地方隐性债务的存在风险。

    中债资信公用与机构部分析师白子渐在接受媒体采访时也表示,防范化解地方政府隐性债务风险,一方面是加大排查清理力度,严堵“后门”;另一方面是开“前门”,最终促进地方债规范化、市场化、阳光化。

    在白子渐看来,地方政府隐性债务规模、来源、投向等信息透明度较低,不利于风险判断及后续处置安排,建议持续加强地方政府隐性债务清理核查,严控地方政府新增隐性债务。

    白子渐同时建议,根据债务资金投向,明确地方政府与融资平台的偿还责任。具体来看,对于新增债务中用于无收益的纯公益性项目部分,通过财政资金、国有资产变现、土地出让、政府债券置换等方式依法筹措偿债资金;对于用于有一定收益的准公益性项目,优先使用项目收益和举债主体其他收入偿还债务;对于以市场化方式举借的经营性项目债务,由举债主体自行承担偿付责任。

    尽管对于地方债务违约的担忧不断发酵,但目前来看尚无地方政府债务实质违约案例,逾期后最终都顺利还上。上述广州一家国有大型银行的管理层对时代周报记者表示:“这种地方政府的投融资平台在整个行业之中数量不少,加上他们也会互相投资,很容易引发交叉违约风险,但政府不会轻易放任违约情况的发生。”

    但该名人士也强调,即使逾期违约风险不在少数,但在目前金融市场环境下,政府平台和国企仍是银行“最后的信仰”:“借钱给政府违约,那是系统性风险;但如果给民营企业违约,那就有利益往来的嫌疑。”

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