务庄更新 “以存量换增量”的探索

2018-03-20 01:44:33

来源: 时代周报

“将城市更新和产业转型结合，不同于其他城市只发展商贸，这是特色也是优势。”广州现代城市更新产业发展中心执行院长江浩对时代周报记者说。

时代周报记者潘展虹发自佛山

务庄更新是正在全国逐步展开的城市更新的一个缩影。近年来，国内一些主要城市的更新计划已起步，北上广深相继出台新的城市总体规划和城市更新行动计划。旧城镇、旧厂房、旧村居亟待改造，城市功能有待改善，城市从增量发展进入存量更新的阶段。

3月12日，佛山市南海区召开城市更新工作大会暨2018年度项目投资推介会。会上又新推出城市更新项目175项约2.9万亩，涵盖村级工业园改造提升项目、集体经营性建设用地入市项目、旧村改造项目等。佛山市委常委、南海区委书记黄志豪表示，要做好土地、产业和城市发展的文章。

“将城市更新和产业转型结合，不同于其他城市只发展商贸，这是特色也是优势。”广州现代城市更新产业发展中心执行院长江浩对时代周报记者说。

作为广东省唯一的新一轮深化“三旧”改造综合试点，同时还承担着全国农村土地改革以及“多规合一”试点任务的南海备受瞩目。10年前，佛山探索的“三旧”改造模式，改出了6个全国之最：最大的岭南历史文化街区、一次性最大规模的旧城镇改造、最大的创意产业园、最大的家居博览城、最大的陶瓷展示交易平台以及最大的不锈钢交易市场。

这一次，在“城市更新”这份答卷上，各方都在关注佛山能否再次交出好成绩。

十倍收益的改造

20世纪90年代，务庄是南海有名的“玻璃之乡”。大大小小的玻璃、陶瓷厂集聚在此，最高峰时达到百家，烟囱林立。“村村点火、户户冒烟”的粗放经济发展模式在这里有了直观的表现，“雾庄”成为当地的戏称。

缕缕白烟，是务庄集体经济繁荣的风向标，但也备受争议：多数时候，天空都是灰蒙蒙，地里种出来的蔬菜没人敢吃，路边的绿化芒许久不结果。

2007年8月，南海以“确权、流转、利益再分配”为政策核心，率先在全省探索“三旧”改造，出台了相关数十个政策配套文件，以破解土地空间不足和生态环境污染问题。务庄开始了大刀阔斧的节能减排行动，“关停并转”一批玻璃、陶瓷污染企业。

务庄人对此爱恨交加。“爱”是终于把高污染的企业赶走了，但更“恨”的是，没有了这些企业租用集体用地，分红越来越少。

直到2009年，他们看见了曙光。彼时，当地政府凭借在新光源产业的基础和完整产业链，将腾出的空间改造发展为新光源产业基地。土地开发建设以“政府租赁土地，统一规划开发”的模式，即政府、园区统一与村集体商谈租地后，由政府注资成立项目开发公司，负责土地的经营与管理，并承担项目开发风险。约定的土地租金在原有基础上按年限递增，确保集体经济组织收入稳步增长。

以村集体为主的零乱细碎土地开发模式被破解，村民对土地的运营理念也逐渐被改变。当新光源产业基地需扩大至二期建设时，务庄社区的荣星松岗地块被纳入建设。目前，该基地二期共引入企业15家，场地出租率达到80%，以高新技术产业为主。昔日低矮的厂房变成了一栋栋5层高的标准厂房，蓝天白云重新出现在社区的上空，许久不结果的龙眼树也开花了。对当地居民而言，更重要的是钱袋子变重了。

何炳祥对时代周报记者说，按照合同规划，基地租金还将按照每5年以10%比例递增，这意味着年度分红要突破万元大关指日可待。

破解新难题，城市更新进入深水区

务庄“不雾”，是南海推进“三旧”改造显效的缩影。截至2017年底，南海已实施改造和正在实施的项目750个，涉及土地面积共5.1万亩，已实施的“三旧”改造项目投资资金约1481亿元。

10年探索，南海为广东“以存量换增量”的发展提供经验，但也发现了新问题：改造比例失衡，房地产比重偏大，工业项目比例不高；村民利益诉求过高，加大“工改工”难度。

2017年10月，南海平洲一宗占地约117万平方米的地块，被某地产商以626811万元总价买走。当地村民每股收益28万元，以一家四口10股来计算，每家能获得280万元。随着城市化进程，“卖地致富”案例在南海不少见，但这一卖地模式难以持久。

“大家逐渐认识到保留土地权属的重要性。”南海区太平经联社社长陈锦华对时代周报记者表示，但仅沿用过去的租赁方式又难以突破股份分红问题。当地厂房都是20世纪90年代建设的低矮厂房，在如今市场上租赁单价十分有限。

像太平经联社这样渴望改造但又顾虑重重的村集体不是孤例。“农村土地制度改革已步入深水区，需进一步攻坚克难。”2016年12月，佛山市召开农村土地制度改革试点工作领导小组会议，佛山市委书记鲁毅在会上强调。南海的做法是释放政策红利，“城市更新”进入深水区探索。

今年是南海连续第7年举办城市更新项目投资推介会，会上公布了多项政策，包括划定产业发展保护区，土地混合开发模式探索（国有和集体混合、工业与商业和房地产混合、出让和出租混合等。）其中，最值得关注的是，南海正在探索建设用地复垦调节用地指标的模式。

具体而言，这种模式是土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩形成的建设用地指标。而新增的建设用地指标将可以交易，进而可以平衡不同区域对建设用地的需求。

南海区国土城建和水务局工作人员对时代周报记者表示，目前已出台暂行办法，从今年3月开始施行，后续的政策体系还在制定中。

这种模式可以扭转过往因无偿配置造成各村集体、社会资本“圈地”的局面。陈锦华认为对村集体是利好。“村民的想法很实际，就是这样做能带来多少效益。”通过该模式统筹盘活存量土地，自上而下地形成产业链的共识，共同推进城市更新。

“与权属人达成利益共享模式，而不是强行要求权属人把土地拿出来，这是南海的特色。”江浩对时代周报记者说，把产业引进农村使城乡共赢，让更多人愿意参与城市更新。

城市更新与产业转型结合

城市更新是当下中国城市化进程中的新命题。国内大城市新增土地资源进入临界点，需要从增量时代进入存量资源开发和改造的时代。

此前，广东省国土资源厅“三旧”改造办负责人接受媒体采访时表示，广东“三旧”改造已提升为城市更新，是城市发展的2.0版，除了进一步提升土地资源承载能力，更从城市再造的角度优化人居环境、改善城乡面貌、健康生态环境等。

广州的“微改造”模式、深圳的“城中村改造”模式以及佛山的“三旧”改造模式，都是广东城市更新的代表作。

2016年起广州城市更新从“大拆大建”转至“微改造”，改造的主角从城中村、旧厂房变为老旧小区，更新的主导权也从市场回归至政府，使广州从促进“城市增长”转为促进“城市成长”。而深圳则以改造力度来划分，包括综合整治、功能改变以及拆除重建。近几年来，深圳将更新重点放在城中村，或拆除重建，或综合整治，以此盘活存量租赁资源。

不同于广深模式，有着雄厚制造业基础的佛山走的是“城市+产业”融合更新之路。以南海为例，今年1号文就是关于划定产业发展保护区，释放坚定“工业立区”的信号。

“制造业企业都在转型升级，南海把城市更新项目与产业转型结合，很有优势。”江浩认为，通过产业引入、政策创新等建立利益共享机制，这样的模式正在形成国家经验。但模式仍有短板。城市更新项目所需的土地多是在村集体，村居决策体系过长容易让项目投资方跑掉，错失机会。江浩建议要缩短决策体系运作时间，“城市更新要求项目成效要快，才能让政策释放红利。能不能留住项目，这就要考验政府的智慧。”