国地税合并 央地合作是关键

方案提出，改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。

时代周报记者 陈泽秀 王心昊 发自广州、佛山

自1994年国税和地税分设以来，两者合并的消息时有传出。如今，传言终于落定。

3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案。方案提出，改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。

国家税务总局局长王军在今年全国两会“部长通道”接受媒体采访时表示：“这是一个利民利企利税利国的好方案，坚决拥护、完全赞同。”时代周报记者了解到，国地税合并的消息正式公布后，在基层国税、地税部门并未造成太大影响。

早在2015年，各地国税局就与地税局陆续展开合作，如互设窗口、共建办税服务厅和共同进驻政务服务中心等。当时官方曾强调，“合作不是合并”。广东省某地税基层工作人员对时代周报记者表示，当时这样说，主要是考虑到地税局属于地方政府机构，保留地税局能调动地方政府的积极性。

多位税务专家对时代周报记者表示，1994年分税制改革时，分别设立国税局和地税局，是担心中央和地方税收收入混库。随着税收信息化进程的加快，这样的现象已经不太可能出现。相反，税务机构分设带来了征税成本过高、政策“多口径”、企业办税“多头跑”等问题。此次改革，主要目的是降低税收征管成本，提高纳税人的办税体验。

降低征税成本

“营改增之后，地税的工作量明显减少，而国税机构的任务变重，由于两套机构相互独立，没有人员流动，导致了资源配置的不匹配。”上述地税基层工作人员说道。

营业税是地方最主要的税种，由地方税务部门负责征收，而增值税是中央和地方的共享税，一直由国税部门征收。2012年起，我国开展营改增试点，取得经验后，2016年5月在全国全面推行。

数据显示，营改增之后，大部分地区的国税收入超过地税。如2017年，广东省国税总收入为11939亿元，地税收入为9183亿元；同一年，广州市的国税收入为3808亿元，地税收入为2650亿元。接受时代周报记者采访的地税基层工作人员认为，此次国地税合并与营改增的顺利推行有关。合并后，不仅能够合理分配人员，也能够有效堵截征税漏洞，加强征税的监管工作。

“国地税分设是1994年分税制改革的配套措施。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对时代周报记者表示。1994年之前，我国实行的是财政包干体制，税收的征收权主要在地方政府，地方政府获得收入后，按照事先约定的分成比例交给中央。在这种体制下，地方有很强的动机隐瞒自己的税源和收入，减少向中央交纳的财政收入。

作为国地税分家的亲历者，广东省某国税工作人员告诉时代周报记者，实行分税制改革之后，国税部门主要负责征收中央税、中央与地方共享税，地税部门主要负责征收地方税。这有利于中央财政的稳定增长，同时增强了中央的宏观调控能力。该名工作人员表示，税收作为国家职责是统一的，中央和地方之间存在的只是税收收入分享主体的区别。近年来，电子政务的服务水平不断提高，中央和地方不再需要通过分开征税以避免税收串库。

杨志勇对时代周报记者表示，根据当年设想，地方可以不设地方税务局，而将征税事务委托国家税务总局来做，且中央不对地方收一分钱，但这个设想最后没有成为现实。从服务于地方政府的目标来看，地方税务局的设立对保证地方税收收入的征管效率起到了积极作用。

但机构分设后，国税部门和地税部门多数时间面对的是同一个纳税人，出现了重复进行税务登记、检查、征收等工作，造成人力、物力、财力等的浪费。对企业而言，则需要根据税种的不同，分别到国税局和地税局缴税，接受两个税务局的审查。

针对这些问题，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，方案明确提出，国税、地税要建立服务合作常态化机制，全面提升合作水平。近两年，各地国税局、地税局采用互设窗口、共建办税服务厅和共同进驻政务服务中心等方式，进行资源整合。目前，全国联合办税服务厅已达8000余个。

国家税务总局局长王军在今年两会期间的“部长通道”上表示，从4月1日起，全国范围内承诺清单上的办税事项100%实现“最多跑一次”和“全程网上办”；从8月1日起，全国范围内实现100%的办税服务厅一厅通办所有税收业务。

“合并就是最好的合作。”杨志勇认为，当前，税收征管背景也在发生变化。随着税收信息化进程的加快，国地税分设的必要性已不复存在。合并以后，国税系统和地税系统可以更加顺畅地进行信息共享，通过优化征管流程，大大降低国地税的运作成本。

“双重领导”难题

中山大学岭南学院财政税务系主任林江对时代周报记者表示，合并有两种主要思路：一是以国税局为主体，组建新的税务局，将地税局拆分，一部分人员划归国税部门，另一部分人员分流到其他机构；另一种思路是，按照一套新的标准和要求，在国税局和地税局中，重新挑选出最合适的人员，组建新的税务局。

截至目前，国地税合并的实施方案尚未公布。但根据国务院机构改革方案，国税地税机构合并后，将实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府的双重领导管理体制。

此前，国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，地方税务局系统实行省（区、市）人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。有观点认为，在这种管理体制下，国税地税合并意味着税收征收管理权的集中上收。中国财政科学研究院原副院长、研究员王朝才对时代周报记者表示，如果完全是由国税总局的一个部门来管理，确实意味着地方政府不再有税收征收管理权，客观上与分级财政存在一定的矛盾。但方案规定的是“双重领导”，关键就要看国税总局如何与地方政府合作。“如果合作得好，能够发挥地方政府在地税征收管理方面的作用，就不存在这个问题。”王朝才说道。

林江也发表了类似看法，他认为，国地税合并，有利于推动改革，减少了机构之间互相扯皮、意见相左的情况。但是，对于某一个业务，或者某一个人事任命来说，如果国税总局和地方政府存在不同意见，到底谁说了算？林江建议，国家税务总局在处理和地方政府财政的关系上，应该更加谨慎，多听取地方政府的意见。

十九大报告提出：“深化税收制度改革，健全地方税体系。”杨志勇认为，这一次机构改革只是税收征管问题，并没有牵涉到政府税收收入体系的划分。在分税制体系保持不变的情况下，地方的税收收入并不受影响。“没有国地税分设，分税制照样可以运行。”他建议，要健全地方税，可以把属于地方使用的税种如共享税中的地方部分都视为地方税，否则就目前来说，找不到那么多的地方税。

值得一提的是，国家税务总局发布的《中国税务报告（2015）》显示，全国税务系统共有在职人员74.6万人，占当年全国公务员队伍（716.7万）的10.4%。其中，国家税务局系统38.5万人，地方税务局系统约36万人。王朝才认为，中国有近14亿人口，74.6万的税务人员比例并不算高。他建议，合并以后可以逐步减少税务机关干部的人数，但在当前税制下，基层征税的人员不能减少。

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