• 专访郭万达:大湾区规划落实需要强有力的协调机制

    时事 > | Time Weekly - 2018-01-23 04:16:28 来源:时代周报
  • [摘要] 虽然这条路很长,但当年欧盟一体化从提出到完善也花了接近50年时间,刚成立时叫煤钢联盟,再后来形成关税同盟、货币一体化,再到形成欧盟宪法。

    横穿珠江口的深中通道工程。

    时代周报记者 陆璐 发自深圳

    在此之前,“9+2”组合、经济总量超世界三大湾区,加上来自国家层面的肯定,使得粤港澳大湾区已成为过去一年中最炙手可热的概念之一,同时对于其所面临的现实障碍的讨论,也从未停止。

    跨越了行政区划的大湾区如何进行区域间协调?在“一国两制”框架下,将综合改革和粤港澳市场一体化共同推向深入的可行步骤是什么?而在其中,GDP达2.2万亿元的深圳定位又是什么?

    1月19日,时代周报记者就以上问题专访了中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达。该研究院是首批25家国家高端智库建设试点单位之一。立足于国家宏观经济与产业政策、粤港澳区域一体化发展的长期研究,郭万达对以上问题发表了自己的看法。

    跨区域协调机制非常重要

    时代周报:和过去的特区、自贸区试验不同,粤港澳大湾区实际上跨越了行政区划,在这种情况下,如何推进区域协调?

    郭万达:湾区具备地理上的某个特征,从而超越了行政区划的划分。

    不同于过去的特区、自贸区的经济试验,大湾区是综合的改革开放,已经超出经济领域,涉及大城市发展的各个方面,包括环保、交通、基础设施、城市功能,甚至包括协调机制。

    跨越了行政区划,又是一个综合的大都市区,大湾区在某种程度上既要有中央政府的很多支持,又要有跨不同区域城市之间的协调和联动。在这个层面上,顶层设计加上地方的互动、湾区的协调机制和制度安排非常重要,所以旧金山有湾区委员会,纽约有跨州的港口管理局,来协调跨区域的法律和关系。

    时代周报:粤港澳大湾区的提出对中国城市当下的发展有什么特殊含义?

    郭万达:这表明中国的城市要打破行政区划,形成基于市场的大都市圈,使得城市之间更加有机地结合,让要素能够自由流动使得配置资源的效率更高。大都市的单词是“metropolitan”,metro本身就有大的含义,另一个含义是轨道,这意味着要联通。表示大都市群还有一个单词是commuting,就是通勤,意味着城市间上下班要方便。目前我们提出的“城市群”还没到这个阶段,但实质上大家的观念也在逐渐发生变化。前两天深圳《政府工作报告》中,也提出深圳要构建更加均衡更有辐射力的大都市圈。

    时代周报:你认为未来大湾区应该是政策主导还是市场主导?两者应该扮演什么角色?

    郭万达:政府和市场两只手都很重要,这点是毫无疑问的。首先,大湾区的规划应该由政府来主导,因为城市群规划本身就是一个公共产品,代表公共利益。政府和市场的区别就是政府负责管公共产品,市场负责管私人产品,可以请企业来做,但一定是政府主导。第二,在规划的基础之上,发展什么样的产业应该由市场和企业作为主体。但在我们国家,往往政府很喜欢去做产业的事情,一定要规划你该干什么。

    针对政府在产业发展中的作用,我不会去一棍子打死它,但一定要分清楚几个概念:产业规划、产业政策和产业竞争政策是有关联又有区别的。产业规划并非没有一点作用,但只在经济和产业发展相对落后的地区产生作用,在可以复制模仿的产业发展初期有作用。到了某个阶段后,产业规划应该让位于产业政策,更多是着眼于某一类型的政策,比如鼓励创新的政策。而产业竞争的政策则更多是针对中小企业。

    以深圳为例,这几年深圳更加着重的是产业政策。尽管美国也有信息高速公路、癌症“登月”计划等科技政策,但这不同于产业规划。

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    建议在“一国两制”框架下作一些相应的法律安排

    时代周报:大湾区最终目标应是市场在资源配置中发挥决定性作用,就目前现状来看,你觉得距离建立一个共同市场环境还缺少哪些要素?大湾区涉及港澳地区,在“一国两制”框架下应如何去完善?

    郭万达:当我们说共同市场时,实质上是把欧盟作为一个参照体系,尽管也有人提,但我不太倾向于用“共同市场”来对应粤港澳大湾区。因为在我看来,它短时间达不到“共同市场”的程度。但有没有可能做一些其他有益的事情来接近市场一体化呢?我认为是有的。

    首先,粤港澳大湾区因为涉及港澳地区,而且是不同的关税区,不同的法律体系,所以是否可以法律先行,在“一国两制”的框架下做一些相应的法律安排。例如纽约与新泽西港口管理局,这个局是由纽约州和新泽西州协议成立的第三部门交通管理机构。不仅管理纽约的港口,还有机场和“9·11”事件被炸的世贸中心,现在管理得很好。但在20世纪20年代,两个州相互吵得很厉害,后来是美国国会批准成立了这个管理局,而且有专门的法律,这个法律两个州都要共同遵守,甚至互派警察。

    再举一个迪拜的例子。迪拜只是阿拉伯联合酋长国下面的一个城市,当年它要建金融中心时,先是到新加坡、香港去考察,之后专门制定了一个迪拜的国际金融中心基本法。如果不是有了这个《基本法》,迪拜也发展不起来。

    所以暂且不说共同市场,而是先思考在“一国两制”框架下如何去丰富实践,我认为可以借鉴纽新航港局或者迪拜的案例。我的建议就是法律框架先行,因为这是一个前提,在这个框架下才可以去做各种各样的规定,才谈得上更具体的实施步骤。这一步如果做到了,就是很大很大的突破了。

    时代周报:在建立共同法制框架的目标下,又该采取什么样的步骤?

    郭万达:现在大湾区规划主要由国家发改委牵头制定,但规划制定后怎么去落实,这要靠各相关部门和粤港澳三地政府共同努力,要中央高层来牵头组织实施。大湾区的合作发展涉及“一国两制”下不同关税区和法律管辖区之间的人员、货物、资金、信息等跨境通关流动,这超出了发改委的职权范围。

    虽然这条路很长,但当年欧盟一体化从提出到完善也花了接近50年时间,刚成立时叫煤钢联盟,再后来形成关税同盟、货币一体化,再到形成欧盟宪法。我们未必需要花那么长时间,但当你开始行动去做这件事情的时候,它就不一样了。

    深圳的轨道要跨到珠西去

    时代周报:和其他湾区不同的是,粤港澳大湾区可能不是一个中心而是多中心,深圳无疑会在其中扮演重要角色。具体来讲,深圳的定位是怎样的?

    郭万达:在大湾区下,香港、深圳、广州、澳门是核心城市,尽管有人说澳门小,但它国际化程度很高,是自由贸易港,而且处在珠江西岸,所以澳门的地位也是很重要的。在这当中,深圳应该是一个很重要的角色,因为它在珠江东岸,和香港、东莞、惠州本身属于一个大都市区。如果粤港澳大湾区是一个大都市圈,那深港惠莞就是一个大都市区,特别是港深都市区将发挥很重要的作用。我的看法是,深圳的轨道一定要跨到珠江西岸去,应加快建设“湾区轨道环线”,这样使得深圳的辐射范围更大,并且对于优化珠三角区域空间结构、促进广东三大自贸片区融合共享发展、推动粤港澳大湾区世界级城市群建设有重要战略意义。另外,深圳一个毋庸置疑的角色是创新。深圳的PCT国际专利申请量已经连续十几年全国第一,总量占到全国的一半。

    时代周报:就深圳的现实状况而言,它离这样一个定位和作用的发挥,目前还存在哪些现实障碍?

    郭万达:首先是交通基础设施需要更多联通。就是要实现通勤,现在显然还不够,有时候从香港一些地方过关到深圳,全程还需要两三个小时。如果地铁多几条线,通关上能更加方便,离通勤的目标就会更近一些。其次在产业上,香港的优质高教资源可以和深圳结合起来。再次,香港和深圳之间现在有一平方公里的落马洲河套地区,将来可以和长30多公里的深圳河开放叠加,对深港合作来说是一次加深了解和凝聚共识的机会。

    时代周报:在珠三角各市,发展程度不同是现实状况。在此基础上,行政区划是否会对市场一体化形成阻碍?

    郭万达:这个协同某种程度上就是基础设施联通,因为之后的要素流通主要取决于市场。其次,在国外大都市圈对GDP考核是不太关注的,你去查纽约或者硅谷的GDP根本查不到,他们主要关注就业指标。从这个角度来看,我认为将来要增加统计大湾区的人口和就业指标。不要去太过于计较GDP,但税收一定是属地化原则。就业和税收才是最重要的两个指标。

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