从2001到2017，国资划转社保顶层破冰

2017-11-28 16:53:31

来源: 时代周报

在此轮划转以后，全民所有的权利和资产的联系就能看得见、摸得着了，显然是有利于国企的监督和运营。否则全民与国企的关系还是割裂的。

时代周报记者王心昊陈泽秀发自广州

经历了近20年的谋划之后，国资划转社保的“靴子”终于落地。

11月18日，国务院《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》）发布。实施方案指出，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外，而划转比例设定为企业国有股权的10%。

经历了1991年设定的“视同缴费年限”以及2015年“养老金并轨”所带来的巨大转制成本，随着人口老龄化加速，2016年全国已有7个省份职工基本养老保险基金出现收不抵支的情况。

目前，我国实施统账结合的职工基本养老保险模式。在养老金缺口不断扩大的背景下，2015年3月，时任财政部部长楼继伟曾公开表示，只有在划拨部分国有资产补充社保基金的基础上，才有条件适时降低社保费率。

这并非国家首次提出要将国有资产补充到社保基金中。

早在2001年，《全国社会保障基金投资管理办法》就规定将国有股减持及股权资产划入社保基金；2009年就已经存在国有上市公司划转股权，或通过先划入公共预算，把国有资本划入社保基金的情况；党的十八届三中、五中全会更明确提出“划转部分国有资本充实社保基金”的顶层设计。

如今看来，国资划入社保基金早在16年前就已经形成共识，10年前开始落地试水，但由于涉及的利益错综复杂，各方博弈十分激烈，才使得整个体系一直处于停滞阶段。

新形势下，国务院总结过去多年的理论和实践，最终出台相关实施方案。正如山东大学金融学院教授李德荃对时代周报记者表示，国有股权划转充实社保基金，是在老龄化社会下国家的一项重大决策。

划转规模或超4万亿

按照国资委数据，截至今年6月底，国有企业总资产规模达到143万亿元，所有者权益为49万亿元。虽然无法准确得知国有股权所对应的资产总额，但从10%的划转率推测，此次划转规模将有可能超过4万亿元人民币。可以预期的是，养老保险金将多出一笔十分可观的固定储备资产。

据人社部数据，从1998年以来，中央财政累计对企业养老保险基金投入2.57万亿元。2016年，中央财政对企业养老保险基金补贴额度超4000亿元，同比增长19.2%；2016年各省市县财政投入合计668亿元，同比增长79.6%。

虽然公共财政的补贴力度逐年提高，但在人口老龄化的大背景下，我国养老保险基金年度“收不抵支”的省份数量在增多。根据人社部公布的数据，2016年企业职工养老保险基金全国平均可支付月数为17.2个月，比2015年下降0.5个月，同年收不抵支的地区增至7个。根据国家人口发展战略研究课题组预测，2019年我国基本养老保险基金累计缺口将达1.21万亿元。

财政部相关负责人在解读《方案》时指出，国有资本的主要收益来自于企业盈利所带来的股权分红，由社保基金会等承接主体持有。划转建立的是补充社保基金的长效机制，不会也不允许出现大量变现国有资本的情况。短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴，不会导致承接主体变现国有资本。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受时代周报记者采访时也表示，国资注入社保基金，将会形成一个固定的资产池，建立起稳定的缴费机制，可以很好地应对未来的老龄化，让下一代、下两代人获得更公平的福利待遇。

更具广泛公平意义的结果还在于，虽然目前我国养老保险覆盖超过9亿人，覆盖率超过90%，但同时还有包括灵活就业人员和以农民工为主体的从业人员等1亿人未覆盖。另一方面，当下的养老保险基金缺口亦面临通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人的代际不公平问题。通过划转国有资本充实社保基金，可以为实现养老保险全覆盖助一臂之力。

划转对象需已完成公司制改革

本次划转部分国有资本充实社保基金，除了为社保基金带来一笔规模可观的基金储备，更有着推进国有企业深化改革，实现国有股权多元化持有的深层次意义。专家分析认为，此举亦将有助于推动完善公司治理结构，建立现代企业制度。

7月26日，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《中央企业公司制改制工作实施方案》，并明确今年年底前将基本完成国有企业公司制改制工作。截至2016年底，国资委监管央企各级子企业公司制改制面达92%，省级国资国企改制面超过90%。

根据《方案》，全民所有制国企并不具备股权划转条件，最终实施的划转主体对象是已完成公司制改革的集团企业。

郑秉文对时代周报记者表示，国有资本划拨社保基金将会给国企的运营增加外在的压力和动力，提高国企运作透明度，对优化国企治理结构、运营效率是有好处的。同时，也会使国企真正成为全民所有的一个联系介质。

事实上，早在改革开放之初就有过这样的争论：国企说是全民所有，但全民谁也管不着。“在此轮划转以后，全民所有的权利和资产的联系就能看得见、摸得着了，显然是有利于国企的监督和运营。否则全民与国企的关系还是割裂的。”郑秉文说道。

“长远来看，这一举措在诸多方面都是重大利好。”李德荃分析道，对于国有企业来说，划转意味着要承担更多社会责任和面临更多的监督。因此需要调整思路，做出的经营决策、投资决策，从稳定、可持续性和长远利益出发，防止补充养老金的政策落空。据悉，此次划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。李德荃认为，即便上市企业划转社保，“因为不允许套现，鼓励长期持有，也有利于资本市场的稳定”。比如，盈利之后，要定期进行股权派息、分红，这样能保证社保基金实现较大结余。

但一名广东省人社厅人士向时代周报记者提出了他的疑虑：划拨国有资本虽然是一大进步，但它是否能够为社保基金提供稳定现金流仍然有待观察。

“国企的经营也会面临风险，国企在效率和管理方面也仍存在很多问题。”该人士向时代周报记者指出，从国际经验来看，波兰的社保改革也把部分国有资本划拨到了法定社保机构，但从这20余年的效果来看，这一改革并没有使波兰的社保状况有很大的好转。

山东试点划转比例高达30%

在国有资本划转社保基金方面，山东的试点早已走在前头，且试点中划转比例高达30%。

在2015年，山东出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，把省属471户国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金。以2014年度经审计的财务报表为基础，这18家企业划转国有资本共计180.65亿元。

除山东省先行先试之外，时代周报记者从前述广东省人社厅人士处了解到，广东亦曾有试点意愿。

郑秉文对时代周报记者介绍，山东省是在国务院批准下的自愿行为。此外，广东和山东还主动将一部分养老保险基金委托给全国社保基金理事会进行投资，此事经国务院批准终于达成协议，所有这些，“都可以看成是前期的试点”。

2015年5月，山东省政府正式划转山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团3家省管国有企业30%国有资本充实社保基金。根据划转企业2014年度的财务报告和实收资本状况，划转后，山东省社会保障基金理事会持有三家企业的实收资本超过33亿元。据悉，目前山东拟建立补充社保基金长效机制，比如，济南、青岛、烟台、潍坊等工业基础好的城市，条件成熟时会考虑成立社保基金理事会。

和山东相类似，《方案》规定此次划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。但在李德荃看来，即便上市企业划转社保，但短期内不允许套现，鼓励长期持有，也有利于资本市场的稳定。

郑秉文对时代周报记者介绍，鲁粤两地采取落地方式仍有一定差异。广东的做法只是把养老基金历年的结余拿出来，将其中的一部分委托投资运营；而山东省则既有委托投资，还自己成立一个山东省社保基金理事会，划转了一部分国资到山东省社保基金理事会。

李德荃告诉时代周报记者，国有资本划转到山东省社保基金理事会后，在国有股东里实现了股权多元化。作为股东，山东省社保基金理事会依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利，但不干预企业具体经营活动，而是通过派出股权董事等方式，利用市场化手段履职行权。