“武装到牙齿”，50多项配套措施护航新环保法

2017-05-03 17:52:22

来源: 时代周报

缺乏沟通的另一个症结表现在，部门之间有时甚至自相矛盾。“比如环保部和气象部门都做雾霾预警，结果一个说重污染，一个说空气良好，老百姓该信哪个？”

时代周报记者杨凯奇发自深圳

被誉为“武装到牙齿”的新《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新环保法”），其执行效果一直备受关注。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新环保法已经于2015年1月1日施行。

“新环保法制定的规格很高。它加进了很多旧法没有的内容，比如环境公益诉讼，比如配套措施里的按日连续处罚。而且由于新环保法本身的规格很高，一些过去的法规的档次也被拔高了，执行起来的力度大大提高。”在接受时代周报记者采访时，公众与环境研究中心主任马军如此评价新环保法出台的意义。

如今，新环保法已生效两年有余，因而有必要对法律实施效果进行盘点、评估。不久前，两份由高校牵头编写的新环保法评估报告相继公布。4月18日，中国人民大学法学院发布新《环保法》四个配套办法2016年度实施与适用评估报告。4月20日，中国政法大学环境资源法研究所发布新环保法实施效果评估报告。

两份报告的侧重点有所不同。人大法学院的报告关注环保部为新环保法设立的配套处罚手段的实施效果；中国政法大学环境资源法研究所的报告则将环境主体分为政府（司法机关）、企业、社会团体和公民三块，观察三类主体各自的履职状况。

中国政法大学环境资源法研究所主任、新环保法实施效果评估报告课题组组长王灿发在接受时代周报记者采访时表示，根据报告来看，新环保法的最大亮点在于执法力度空前加强，其次则是使各级领导干部意识到了环境保护的重要性。但是在落实政府主体责任、提升企业守法意识、推进环境信息公开等方面仍有不足。

50多项配套办法护航

2016年是中央环保督察元年。伴随着这一环境监管领域最具威慑力的举措，中国的环保事业在落实地方主体责任、环境立法、环境质量改善和公众参与方面，都取得了丰硕成果。这一切都围绕着新环保法展开。

律师吴青是十二届全国人大代表。她曾参加过新环保法的修订，近几年的议案也都有关于环保。在她看来，新环保法出台以后，政府、企业、社会三方对环保的重视程度都远超以往。各部门也提高了相互配合的质量与效率，共同促进法律落实。“例如两高在加强环境案件审理和推动环境公益诉讼方面，做了很多工作。”

马军感受到，新环保法施行后，信息公开有了大幅度扩展。公众与环境研究中心收集的数据显示：2013年公布企业各类环保违规超标的数目是32000条，2014年达到42000条，2015年环保法开始实施后，增长到55000条，2016年达到71000条。“今年肯定要突破10万条。”马军预测。

全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅作为全国人大代表五次领衔提出修改《环境保护法》的议案，并全程参与环保法修订工作，她向记者表示，新环保法实施两年来，效果超出了她的预期。“因为新环保法作为环境保护领域的基础性法律，其规定相对宏观与原则，一些具体制度的落地需要有很多配套法律、法规和规章，这都需要时间。但新环保法出台以后，环保部、地方各级政府、司法机关都下了很大功夫去执行和实施。”她特别指出，环保部制定了50多项配套办法，加快了新法执行的进程。

在50多个配套办法中，有新环保法“四颗牙齿”之称的按日连续处罚，查封、扣押、限产、停产以及移送行政拘留四项制度的配套措施。其中按日连续处罚被认为能有效解决排污企业违法成本过低的问题，移送行政拘留则对排污企业主构成强大的威慑力。

人民大学发布的新环保法四项制度配套措施实施与适用评估报告显示，2016年全国实施4个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件，同比增长85%。自新环保法出台以来，环境案件总数呈骤增趋势。

王灿发表示，在监管加码的情况下，企业开始有了守法意识。“原来企业不把环保放在眼里，就是准备点环保预算，环保局来检查就交罚款了事。但现在有些企业甚至专门请环境法律顾问。这说明遵守环保法已经成为企业生产中不可回避的事情。”

新环保法的一大亮点是纳入了环境公益诉讼，并允许环境公益组织作为发起诉讼的主体。吕忠梅认为，这对于环境公益组织的成长有很大作用，也提高了公众参与对环保事业的影响力。吕忠梅指出，新环保法出台后，环保组织的数量逐年递增，民间发布的各类环境报告引起环保部门的重视，以及一些企业设立了环保基金，都说明社会力量参与环境治理的热情被激发出来了。

环保组织“好空气保卫侠”组织者赵亮在接受时代周报记者采访时坦言，过去环保组织与环保部门处于相互提防的状态。“他们担心我们搞事情，我们担心他们介入以后，行动不方便。”现在这块坚冰有了溶解的趋势。一些地方环保局邀请赵亮座谈，听取他们的意见；赵亮们也有兴趣了解环保部门如何运作和执法。“加深了解后，我们也更能体谅基层环保部门的不易。”

吴青提示时代周报记者，围绕新环保法，环保部正在密集制定各类标准。“今年陈吉宁部长说要修改800个标准，体现出环保部正在快速推进监管的系统化和精细化。”她表示，以愈加细化的标准为基石，各项配套手段的执行将会越来越得力。

从九龙分治到九龙共治

但在更高层看来，新环保法的落地执行仍有待进一步加强。在十二届全国人大五次会议新闻中心举行的记者会上，环保部部长陈吉宁强调，新环保法规定的部门职责，只有一半在环保部门手里。言下之意是，执行环保法，需要各地方、各有关部门和环保部门共同出力。

“环保部门行使的是监督管理职能，主要是监督，而不是自己去大包大揽地干活，”吕忠梅指出，现在的环保部“太累了”，“环保涉及的领域很多，‘九龙治水’是必然的，但我们想要的是‘九龙共治’，而不是九条龙分头行事。”

分工不当，权责不明，是新环保法落地面临困局的原因之一。“部门间沟通不畅，信息不对称，就会导致各个部门只站在自己的角度考虑问题。”吕忠梅向时代周报记者讲述了一个她在基层调研时的例子，“现在各地都在推黑臭水体治理，但我们发现很多地方把水体的边坡硬化了，这会破坏水体的自我净化能力，这种治理成本巨大而且不可持久。我们通过询问了解到，这就是因为水体治理主要是水务部门来做，生态保护则属于环保部门。两个部门间缺乏沟通，就带来了这样的后果。”

缺乏沟通的另一个症结表现在，部门之间有时甚至自相矛盾。“比如环保部和气象部门都做雾霾预警，结果一个说重污染，一个说空气良好，老百姓该信哪个？”吕忠梅建议，应该建立部门之间的沟通协调机制。

在执行环保处罚时，环保部门与公安机关的衔接也存在问题。“对环保法配套措施的理解，环保部门和公安部门的理解存在差异。” 吕忠梅指出，“例如环保部门要进行行政拘留，就得移送公安机关。但公安机关会认为，按照治安处罚法的规定，一定要有行政处罚的才能移送。但行政强制措施不是一种行政处罚，是一种行政处理。新环保法对行政拘留移送有规定，但两方在对法律的理解上存在差异。”

执行层面有待加强

“新环保法出台以后，我们看到基层环境执法机构是有增加，但是执法效果不如预期。”王灿发对时代周报记者表示。在环境监管愈受重视的当下，原本隐藏在角落的基层环境执法问题逐渐暴露出来。

“市县一级执法队伍人员编制太少，装备太差，知识水平普遍不过关。”王灿发直言。

赵亮常常与各级环保部门打交道。他发现，去年很多市县级环保执法机构的工作热情很高，但是缺乏车辆和设备。“执法人员里有专业背景的也很少，很多都是退伍军人或其他岗位流转过来的。不少人还没有编制。”

编制确实紧缺。一名环保界人士向时代周报记者透露，有高层曾为环保部门争取过编制，但国内的主要趋势是控制编制数量，因而环保部门的编制问题依然悬而未决。

更令律师吴青担心的，是执法人员的执法水平没有跟上新修订的《环保法》。“按照环保法规定，企业没有取得环评审批，是不能从事生产的。但现在有的地方执法，是检查这家没有通过环评的企业是否排放超标。这从方向上说就是错误的。”吴青直言，这种企业依法应该停产，但环保部门的处罚是限产。“环保执法人员应该知道他们到企业要查什么，也应该告诉企业需要准备什么手续。法律有规定，但你不会用也不行。”

针对环境执法人员的专业水平问题，环保部此前已开展过“执法大练兵”活动。吴青则指出，环保部近日开展的强化督查，从各地抽调5000多名执法人员到28个城市开展督查，也相当于一次大型培训。这些执法人员回到本地后，将成为专业过硬的骨干力量，起到带动作用。

陈吉宁在前述记者会上表示，新环保法有些条款在操作层面上执行困难。他提到被环保界寄予厚望的按日连续处罚。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》显示，环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应首先向排污者送达责令改正违法行为决定书。收到决定书30日后仍不改正排污行为的企业，可以对其实施按日连续处罚。“打个比方，如果你上公共汽车，抓到你没有票，得先补票。如果拒绝补票，才能够实行按日处罚。”陈吉宁评价道。

“按日计罚本身是新环保法最硬的牙齿，但制度设计上存在缺陷。”吕忠梅表示。她认为，应赋予按日计罚回溯的能力，另一方面，目前的举证责任在环保部门，“需要执法人员长期监视企业有没有继续违法排污，成本过高”，她希望修改为企业自证清白。

吴青向时代周报记者介绍，有关方面正在考虑修改按日处罚办法，但修改的具体方向目前还不甚明了。

信息公开面临掣肘

“现在看来，新环保法还没有达到人们的期待。它的‘牙齿’还没有完全长齐。”马军对时代周报记者评价道。

马军认为，新环保法落地难，归根结底还是地方主体责任未落实，基层执法、公益诉讼与信息公开，都面临地方掣肘。“越到地方，环保和发展的冲突越显著，阻力越大。”陈吉宁在记者会上亦表示，新《环保法》明确要落实地方政府的环境质量责任，但是制约的法律手段不足。

“政府对接受监督还不习惯，”吕忠梅认为，政府的认识还停留在过去不透明的阶段，认为公开数据会给自己带来麻烦，“但他们没有意识到，如果是依法履职，公开数据其实是提高公信力的一个好手段。”

马军还记得，在参与政法大学起草新环保法实施效果评估报告时，环保部门曾与项目组有过一次座谈。在这次座谈会上，项目组提出一个问题：环保部门称，按日计罚案件公开率达到了80%，而据项目组的调研，只有1/4的案件被放在网上公开。

“原来他们把在电线杆上贴通告也视为公开，”马军透露，许多案件的公开方式是在公告栏贴布告，因而没有被项目组统计到。“令人觉得意外，本来公告就是电子文档，挂到网上不是更方便吗？”

因为地方掣肘，环保部虽然一直在力推数据公开，但是收效不大显著。政法大学公布的评估报告也显示，在31个省级环保部门和70个地市级环保部门，共计101个调查对象中，不依法公开重点排污单位名录的地市级环保部门（包括不公开和不按时限公开）共计56个，占到了全部统计对象的76%。

马军感到遗憾。在他看来，数据公开是环境治理最大潜力所在。“环保部早有要求，令京津冀地区公布重点排污单位名单，这本是很有价值的举措，但真正落实得好的只有北京。”

吴青表示，落实地方主体责任，首先要落实地方政府对人大报告环境工作，接受人大的监督。四年的人大代表经历令她感触颇深：“省级政府一般都完成得很好，但市县级政府向人大报告环境工作却很少听说。”她感到，现行制度对政府环境责任的制约还比较笼统。

吕忠梅认为，现在信息公开工作做得不好，既有地方政府不情愿的因素，也有政府运用数据进行管理能力不足的因素。“怎么运用技术去做名录，怎么进行公开，地方政府还不太理解。”她表示，新环保法对信息公开还没有一个统一的标准，未来要做的工作应是由环保部牵头做一个信息发布的统一平台，其中的标准必须规范。

目前督促地方落实主体责任最有力的武器莫过于中央环保督察。马军建议，应将环保机制问题和环境执法问题纳入督察范围，“这是更长远、有效的举措”。