• 新设三大监督局 国资委打造监管闭环

    时事 > | Time Weekly - 2016-11-22 01:26:37 来源:时代周报
  • [摘要] 中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏向时代周报记者表示,此次对监事会制度的加强是因为前一段时间“在央企中发生的较大面积的腐败现象”。

    文/杨凯奇

    时代周报记者 杨凯奇 发自深圳

    作为国企改革重要抓手之一的国资监管改革,日前出新招了。

    10月26日,国资委在京召开媒体通气会,宣布将新设三大监督局,代替原有的监事会工作局,具体负责监事会反映问题的深入核查、分类处置、整改督办工作,组织开展国有资产重大损失调查,提出责任追究意见。

    时代周报记者向国务院国资委发函询问相关信息,国资委新闻处人士回应称,采访函已转至监督局人士手中,但截至发稿仍未得到回复。

    中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏向时代周报记者表示,此次对监事会制度的加强是因为前一段时间“在央企中发生的较大面积的腐败现象”。

    刘纪鹏认为,从2000年《国有企业监事会暂行条例》颁布算起,国有企业监事会制度在国企间也已经运行了16年,而此前的“央企腐败问题频现,说明监督的效果有待加强”。

    国有重点大型企业监事会(以下简称“监事会”)由国务院派出,对国务院负责,代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。自监事会制度实施以来,由国资委代表国务院履行出资人职责的103家中央企业,除上海贝尔外,全部派驻了监事会。

    但长期以来,由于缺乏有力的上层机构、无法解决同级监管问题,监事会常常有心无力。此次国资委整合内部资源,设立三大监督局(监督一局、监督二局、监督三局),将会与监事会形成“一前一后” 互相配合的关系。

    分管监事会工作的国资委副主任王文斌在通气会上表示,监督局负责监事会反映的问题的深入核查、分类处置、整改督办工作,组织开展国有资产重大损失调查,提出责任追究意见,形成监督工作完整闭环。

    中国企业研究院首席专家李锦在接受时代周报记者采访时认为,三个监督局的设立,以及之前国有资产投资公司试点的设立,反映了国资委管经营的机制在弱化,管资本的机制在强化,“国资委正在向监管者角色靠拢” 。

    监事会发现问题,监督局解决问题

    在通气会上,王文斌强调,加强监事会监督的重要举措,第一位的是强化工作领导。按照设计,除原有一名国资委副主任分管监事会工作外,增加一位委领导,专门协助分管监事会工作,进一步加强对国有资产监督工作的领导。据《中国经济周刊》等媒体报道,这位新增协助分管监事会工作的领导是国资委党委委员、秘书长阎晓峰。他也出席了于10月26日召开的通气会。

    时代周报记者查阅国资委官网,发现三大监督局已出现在“委内机构”一栏中。其中,监督一局的职责为“按照有关规定,承担国有企业监事会的日常管理工作”。其主要机构为综合处、一处、二处、三处、联络处、调研处。监督一局的局长(主任)为禾云,配有两名副局长(副主任)方炳兴、张振良及巡视员吴华松。

    时代周报记者查阅公开资料了解到,禾云曾任已被撤销的国务院国资委监事会工作局局长。三大监督局整合国资委资源的基础,或是原国资委监事会工作局。监督二局和三局的具体情况,官网上未给出。

    李锦介绍,监事会与监督局“一前一后”的实质是“监事会发现问题,监督局解决问题”。他表示,相比于以往的监事会制度,监督局则更带有政府部门、权力部门的性质,“监事会上报问题后,监督局能够落实和执行。这将使监事会职权由虚向实”。

    改革监事会监督的第三部分是强化运行机制,分别以国资委党委会和主任办公会、分管委领导、监事会主席为主体,形成领导决策、协调处置、监督报告等“三个平台”,推动监督成果综合运用。

    王文斌介绍,第一平台为监督报告平台,由监事会主席负责,监事会承担具体工作,主要任务是发现和报告问题,督促落实应由企业自行整改的事项;第二平台为协调处置平台,由分管委领导负责,三个监督局承担具体工作,主要任务是推动监事会监督检查成果的综合运用;第三平台为领导决策平台,以国资委党委会和主任办公会为主体,研究监事会工作中的重大事项,听取监事会主席对有关企业监督检查重大情况的报告以及监督局专项工作汇报,实现出资人管理和监督的有机统一。

    李锦认为,三个平台的设立事实上加强了国资委与党委、监事会与国资委之间的联系,形成了联动机制。“过去,监事会散落在各个企业,与国资委处于游离状态,比较孤立化。孤立化导致缺乏活力和权力,削弱了监督的效能。”现在将国资委党委会、主任办公会、分管领导和监事会组成联动机制,就是把监事会拉回到国资委监管的体系里,并对监事会赋权。

    如此,监事会发现问题、监督局落实和解决、三个平台综合运用监督成果的改革框架基本明晰。这也是王文斌介绍的“闭环”的意义。

    国企监事会治理之困

    此次监督体制改革主要是向国企监事会制度开刀。监事会的职责是代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督,但长期以来,监事会的作用受到质疑。

    目前国有重点大型企业监事会下设29个监事会办事处,每个监事会主席分管一至两个监事会办事处,每个监事会办事处负责监督若干家中央企业。监事会主席都是副部级官员,体现出国务院对监事会工作的重视。

    公开资料显示,十八大以来,监事会累计实地检查中央企业及重要子企业5684户,列席企业会议10157次,谈话20679人次,对13家企业开展集中重点检查,对53家企业的部分项目开展境外国有资产检查,揭示企业各类问题和风险12226项,向国务院和国资委报送各类报告1362份。

    账面上,这份成绩单相当亮眼。而对外经贸大学公共管理学院教授、国资专家李长安则向时代周报记者表示,与独董类似,在国内特殊环境下,监事会发育有待完善:“事实上并非只有国有企业监事会做得不够好,中小企业的监事会更形同虚设。国企监事会因为比较重视,反而会做得好一些。”

    李长安认为,监事工作对监事会人员的专业要求其实很高,但目前监事会主席往往要管三到五家央企,分身乏术。监事会主席郜风涛曾负责联系中国航空、中储粮、中储棉、中国医药、中国华电、中广核、中国中材、中国建材8家央企,与独立董事一身多任的情况类似。

    刘纪鹏向时代周报记者介绍,外部监事一般是退休下来的:“无论从专业能力来说,还是从专一和精力上说,看来都有力不从心之感。”

    一些央企内部人员曾有过抱怨,认为监事会主席只有每年开年会时才会出席,讲话也往往泛泛而谈,平时几乎感受不到其存在。

    李锦认为,过去的监事会事实上没有一个真正意义上的主管机构。监事会工作局实质上是协调部门,为监事会主席服务,真正查处、落实企业存在问题的,往往是纪检和审计部门。

    刘纪鹏认为,监事会没有发挥出应有的作用,与权责不明有关:“比如这次发生较大面积的国企腐败现象,就是在国企监事主席的监事下发生的,他们应该是要承担责任的。有没有人惩罚?监事会主席能站出来承担责任吗?”

    另一方面,监事会的激励机制也尚待明确。“监事会查处多少案子,应该有多少回报,这些是应该规定出来的。”李长安表示,监事会人员积极性不足,不能让监督权力充分发挥,治理能力得到充分体现。

    刘纪鹏表示,“一没有约束责任,二没有动力,三对专业不熟悉,主席一般由退下来的领导干部兼任”。这些都决定了央企现在存在的管理风险、腐败作风问题,还是有待推敲的。

    改革往何处去?

    党中央、国务院都高度重视国有重点企业监事会工作。在不久前结束的全国国有企业党建工作会议上,习近平总书记强调,要突出监督重点,强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理,完善“三重一大”决策监督机制,严格日常管理,整合监督力量,形成监督合力。

    在10月26日国资委举办的通气会上,王文斌便回应了习近平总书记的督促:“为深入贯彻落实习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上的重要指示精神,张毅书记、肖亚庆主任第一时间对改革监督体制机制充分发挥监事会作用进行全面部署。”

    2016年6月1日,中央第十四巡视组向国资委党委反馈的巡视情况显示:“实施监管有欠缺,存在越位、错位、不到位等问题,追责问责制度不健全,监督力度不够,对央企存在的一些问题督促整改不力。”

    李长安表示,中央对国资委施加的压力集中于监督层面,反映了国资委“从管人管事管资本到行使出资人职责,监管为主”的角色转变。“过去国资委是经营管理有余,监督不足,形成监管两张皮的态势。现在这种态势终于开始消解。”

    值得注意的是,今年以来,国资委正在加快速度,将经营责任和监管责任剥离。7月14日,国资委宣布了新增的7家开展国有资本投资公司试点的企业,而在此之前,国资委已在中粮和国投设立了国有资本投资公司试点,并在24个省级国资委改组组建了50家国有资本投资、运营公司。改革完成后,将形成国资委监管国有资本投资、运营公司,国资投资公司监管其出资的企业,企业负责经营的三级架构。

    李长安认为,在企业层加速改革时,对国资委加强监管能力的要求也越来越高。国资委此次改革监督体制机制,正是回应这一要求,其抓手就是安排于各个重点国企的监事会。

    李锦表示,过去的国企改革忽视了监督层面的改革,但监督渗透到改革的各个环节,包括混合所有制、国资投资运营、央企重组、一带一路重点项目的反腐和经营,给了监管者以新的课题,“首先要使监事会参与进来,联动起来”。下一步怎么发挥好监督的功能,还有些新的问题。

    刘纪鹏表示,除了解决“如何对新的业态进行监管”的问题外,监事会还必须解决自身的工作机制,包括责任和激励制度:“监督局成立,为解决监事会工作机制铺好了道路。”

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