清理红顶中介一年，44天审批程序曾需等320天

2016-05-24 05:13:36

来源: 时代周报

时代周报记者获得的资料显示，江苏和山东都是全国简政放权做得较好的省份，自2013年3月以来，江苏和山东取消和下放的审批事项数量共达到了723项。

时代周报记者付聪发自广州

江苏省的一个普通建筑项目，涉及10个政府部门和23个审批项目，政府通过简政放权承诺44个工作日就能办好。但实际上，这个项目却在28个中介里“享受服务”，等待了整整320天。

这并不是虚拟的人间喜剧，而是5月16日由中国行政体制改革研究会发布的《行政改革蓝皮书（2016）》（以下简称“蓝皮书”）里《简政放权中的“放管结合”研究》一章里的真实案例。案例中，红顶中介被专家称为蚕食改革红利的“蛀虫”。

自十八届三中全会以来，经济体制改革走向了“深水区”，其核心内容之一便是处理好政府与市场的关系，简政放权成了推进改革的“当头炮”。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》发布，强调继续简政放权。此后的两年间，政府部门简政放权的步伐在不断加快。2015年4月，国务院办公厅印发《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，要求全面清理红顶中介，总理李克强更在2015年上半年超过5次提及整治红顶中介问题。

距离国务院发文已经过去一年，从中央到地方，清理红顶中介进展如何？

华南农业大学公共管理学院教授贾海薇是本章的撰写人之一，她与中国机构编制管理研究会（中央机构编制委员会办公室主管）的专家一起到江苏调研了简政放权的进展。在她看来，今年的蓝皮书与之前的蓝皮书区别在于，“第一次加入了地方真实的简政放权的数据”。

贾海薇接受时代周报记者采访时表示，中编办的主要任务是围绕机构编制工作进行行政管理及机构改革的理论和实践研究，为党中央和国务院科学决策、依法行政提供咨询服务；所以到各省市调研机构改革与简政放权的情况，是这个社团的重要工作，社团专家可以清楚地获知各地的真实数据，了解改革的最新推进。“也只有让中编办这样的级别亲自去调研，才能查清楚地方中介的真实数据。”

蓝皮书显示，三年多，简政放权已经取得了较好的成绩：国务院共取消或下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，本届中央政府承诺减少1/3的目标提前且超额实现，非行政许可审批彻底终结，连续两次修订了政府核准的投资项目目录，中央层面核准的项目数量共计减免了76%。但目前简政放权依然存在政府与公务人员过度干预市场与社会的情况，原因就是“红顶中介”正在蚕食改革红利，因此在中编办调研江苏时，就出现了文章开头的案例。

“现在简政放权改革，最关键的是要理清‘政府-市场-社会’三元主体在现实中的分工，摸清政府权力与行为的边界到底在哪里，而一旦三元主体的权、责、利边界明确且互动的过程足够透明，红顶中介的问题就自然能够解决。”贾海薇说。

苏鲁简政放权成绩较好

尽管亲自编写了蓝皮书，贾海薇还在等着纸质版蓝皮书。她的包里还随身带着2015年的蓝皮书。“《行政改革蓝皮书（2016）》与之前的蓝皮书区别就在于，第一次加入了地方真实的简政放权的数据。”贾海薇向时代周报记者透露。

“行政改革蓝皮书”课题组从2015年4月开始，历经3个月的时间在全国范围进行了问卷调查。同时中编办亲自去了江苏、山东两省展开实地调研，获取了两省简政放权的第一手数据资料。时代周报记者获得的资料显示，江苏和山东都是全国简政放权做得较好的省份，自2013年3月以来，江苏和山东取消和下放的审批事项数量共达到了723项。其中主要是以企业生产经营活动的审批为主，两省共计达到了241项，占比1/3。

从数据来看，山东虽然和江苏都取得进展，但两省各自简政放权的进度并不一样。对于调研，贾海薇有一个遗憾，“一开始我希望能够有全国31个省份的行政审批简放数据来做一个全面的分析，进而拥有所有省份的行政审批保留事项目录，做一个全面的比较研究，但是由于每个省份的进度不一样，截至2015年12月还不能得到所有的数据资料，所以相关的研究仍要继续追随着改革推进的最新动态而不断深入”。

贾海薇指出，此次简政放权最大的进展，是对简政放权的内容继续细分，将审批、核准、批准、同意、注册、认定、登记、检验、年检都纳入了梳理精简的内容范围，中央编办按照“５＋１”任务清单，即“国务院部门行政审批事项清单”“非行政许可审批事项清单”“中央指定地方实施审批事项清单”“工商登记前置审批改后置事项清单”“行政审批中介服务清单”+“地方政府工作部门权力清单和责任清单”，逐条落实精简审批事项的。

有行政审批权的地方就有红顶中介

在清理红顶中介之前，审批项目时间冗长手续繁杂的情景也似曾相识。

早在2013年广东省两会，广东政协委员、房地产商曹志伟就曾带着一幅行政审批的“万里长征图”出现在会场。长达4.4米的画轴，只为解释一个投资项目从立项到验证所须全部过程—整个审批流程要经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，花费799个工作日。这幅画作也被业内戏称为“人在证途”，同时引起了领导的重视，挂进了中编办的大楼。

在那之后，尤其是2014年开始，简政放权取得了较好的成绩。但伴随着简政放权，一大批下放或转交的行政审批事项被许多市场上行业协会和商业协会承接，红顶中介的问题也随之暴露了出来。不少专家都曾指出，简政放权在“最后一公里”出现了“堵塞”。

时代周报记者获得的一份内部报告中将红顶中介分为两大类。报告称“一类是由具有审批权的相关政府部门转型为协会、委员会等社会组织；另一类是与相关政府部门职能捆绑在一起的协会、委员会、事务所等社会组织，主管部门的部分职能隐藏或直接委派给了这类协会”。

“红顶中介的存在一般都是和行政审批权密切相关的。”贾海薇评价道，“这些‘红顶中介’或多或少带有一些官方的性质，或者承袭了管理型政府模式下的办事效率过慢的特点，导致很多审批流程过慢，归根结底是‘服务意识’没有真正确立，所以2015年，中央在继续‘简政放权’‘放管结合’的同时，增加了‘优化服务’的要求。”

而中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军对时代周报记者表示：“简政放权有些地方之所以推动进展较慢，就是因行政审批和他们的利益紧密相连。整治红顶中介还是应当完善法制，同时也要适当尊重官员的利益诉求。”

今年3月，刘胜军在广州特地拜会了曹志伟，这时，那张“万里长征图”的全部内容，已经可以浓缩到了一张A4纸之上。

政府要清楚权力的边界

红顶中介的问题，直接引起了中央的重视。据不完全统计，李克强总理在2014年半年的时间里，先后五次下令整治红顶中介。

目前关于“红顶中介”的具体数量，并没有一个准确的统计。根据国家民政系统公布的行业协会及商会统计数据，截至2014年年底，我国依法登记的行业协会（中介）有7万多个。“这些中介并非都是红顶中介，他们设立的初衷是为了行业发展更加规范化、标准化，很多行业协会对于推动本行业发展产生了非常有效的作用。”贾海薇说。

2015年开始，政府对红顶中介的整治力度明显加大，首先是2015年3月环保部率先公布红顶中介名单，其仅部属单位全资或参股的环评机构就有8家，当时刚上任不久的环保部部长陈吉宁要求他们当年年内全部脱钩。

4个月之后，中办、国办印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，被业内解读为红顶中介摘帽子迈出的关键一步。根据这份方案，行业协会商会的机构、职能、人员管理、资产财务、党建外事等事项一律与原主办、主管、联系和挂靠的行政机关分离。值得注意的是，到了今年，环保部更是向媒体承诺年内脱钩200家隶属于地方的红顶中介，环保部还专门发文催促。

时代周报记者获取的内部报告显示出，在简政放权，治理红顶中介的过程中，也并不是所有的地方都会积极配合。比如有一些地方政府部门为了拼凑“简政放权”的事项数量，会将部分行政审批项目调整为其他行政权力或政府内部管理事项，而后台的处理则更加容易出现暗箱操作和寻租腐败。

“实际上，现在简政放权最主要的工作在于，政府需要与市场、社会进行持续的动态协商，弄清楚自己的权力边界在哪里，弄明白自己可以管什么与应该怎么管，让市场与社会明白可以做什么与应该怎么做。”贾海薇说道。

中央机构编制委员会办公室最新统计数据显示：全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。