后GDP时代 政绩考核统一标准亟待出台

时代周报记者 赵天琦 发自广州

不久前，随着党的十八届五中全会落下帷幕，“十三五”规划建议新鲜出炉。全面二孩、金融监管改革、绿色发展等热门词汇受到了大家的广泛关注。然而，想要将这些发展理念落到实处，实现“十三五”期间经济的转型升级，各级党委政府必须保持高效率的运转，完善政绩考核评价体系势在必行。

对于各级政府和领导干部的政绩考核在我国由来已久，但并不完善的考核评价体系也催生出饱受社会各界诟病的“政绩工程”和“形象工程”等官场歪风。在我国经济社会加速转型升级的当下，构建出一套与转型升级相匹配的政绩考核评级体系也显得尤为重要。

然而，在中央提出不单纯以GDP为政绩考核主要标准的要求后，各地基层政府却显得有些茫然：不以GDP论英雄后，如何评价地方经济发展状况？

国家行政学院教授竹立家向时代周报记者表示，目前政绩考核的效果并不是很好，主要原因就在于标准比较混乱，地方政府都在按照各自的标准来评定。“关于政府绩效的考核，中央应该拿出一套一级或者二级的考核指标，让标准统一，也可以给地方政府吃下颗‘定心丸’。”竹立家建议道。

破除“唯GDP论”

长久以来，GDP及其增速一度成为对于地方政府政绩考核的核心内容。作为经济发展的重要指标，把GDP作为衡量地方经济发展的考核标准本无可厚非。然而，对于GDP的过分看重造成了地方政府重视产出，盲目上马项目，搞重复建设，甚至催生出一系列形象工程和政绩工程，忽略了造福民生的主旨。

进入新世纪以来，GDP的高速增长一度为全国各地政府打足了“鸡血”。但今年第三季度，我国GDP增速首度跌破7，再次冲击了GDP的神坛地位。

实际上，从十八大以来，各种淡化GDP的做法已屡见不鲜。今年年初的地方两会上，有26个省份调低了GDP增长目标，甚至不设置目标。而在更早之前，中央已经明确做出批示，淡化GDP在政府绩效考核中的作用。

2013年12月，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），首次提出不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，中央有关部门也不能单纯依此衡量各省级行政单位的发展成效。

规定一出，各省闻风而动，纷纷探索制定出新的政府绩效考核方案。新的考核方案中，GDP所占权重出现了明显下降。据媒体报道，辽宁的经济类指标权重从2009年的70%降为2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下；陕西的GDP分值由8分降为6分，各市GDP只要达到全省平均值就视为完成任务，超额完成不再加分；山东的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降为25分，成了权重最低的项目之一；福建探索与生态文明相适应的评价考核体系，对农产品主产区、重点生态功能区等限制开发区域共34个县，取消地区生产总值的考核。

东北地区某地级市党委组织部的相关人士向时代周报记者透露，目前对于政绩考核的方面已经参照中组部的要求进行了相应调整，考核的内容更加全面，包含经济、政治、社会、文化、生态文明建设和党政建设的实际成效等方面，同时也要考察地方政府在解决自身发展中突出的矛盾和问题的成效。“除此之外，新的《党政领导干部选拔任用工作条例》也增加了一些约束性考核内容，加大了对资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重，我们目前主要就按照这两个文件的内容进行考核。”该负责人进一步解释道。

竹立家向时代周报记者表示，政绩考核最根本的意义就是改变当地的政治生态， 最终改善老百姓的生活和工作环境，因此单一注重经济发展的考核方式是不合时宜的。“不以GDP为主要考核指标并不意味着不看GDP， 而是降低其相应的权重分。十八大以来，中央政府提出了‘五位一体’的改革和五个发展等理念，这些理念都应该当作政府绩效考核的内容。”竹立家建议道。

缺矢统一标准 收效甚微

然而，在破除了“唯GDP论”对于政绩考核的影响之后，如何评定政府绩效水平成为了摆在不少地方政府面前的一道难题。

竹立家向时代周报记者解释，目前我国的政绩考核并没有发挥实质性的作用，这很大一部分原因就在于缺乏中央制定的统一标准。“缺乏统一的标准就会使得地方政府在绩效考核的时候不能真正地落实到机构和个人，不能产生很好地效果。同时，在绩效考核地过程中，人为打分地因素还比较多，容易造成考核结果客观性的降低。”

上述地方政府相关人士同样向时代周报记者坦言，虽然对于哪些内容应该加入考核范围中央已经做出了批示，但对于如何考核的问题却没有相应的指导。“政治、文化、环境等内容的考核不像经济，很难简单地用数据呈现出来，更多地是用文字表述，具体评分也多有人为成分存在。”

对面地方政府“摸着石头过河”的情况，国家在顶层设计中制定政绩考核的评定标准似乎已成为众望所归。

竹立家表示，国家层面必须行动起来，拿出一套科学、客观、标准化的法规性考核标准，这样才能让混乱的政绩考核体系趋于统一。“国家不能单单说不以GDP为主要标准，要包含哪些标准，GDP到底要占多大比重都应该做出明确说明。”

对于统一的标准如何制定，竹立家建议可以参照中央提出的五个发展，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，针对每一个发展方向制定相应的考核体系，并制定出详细的考核方式和评价办法。

然而，各地政府对于政绩考核中淡化GDP的做法似乎还需要一段时间进行消化。一方面，以GDP为主的经济发展指标（也包括固定资产投资、招商引资规模等与GDP相关的经济指标）已经深植地方政府心中；另一方面，在新的政绩考核体系中，虽然在GDP之外增加了消耗过剩产能、环保等绿色指标，但对GDP本身的考核仍是总量考核，缺乏结构性指标。

竹立家表示，中央应当建立其一个全面的指标体系，对各个领域所占的权重分进行科学的衡量，不能过分强调经济所占的比重。否则，其他方面的发展就会受到影响和制约。同时，相对于GDP总量而言，对于GDP结构的考察应该受到更多的关注，促使地方政府实现更有含金量的GDP。

今年五月，习近平总书记在浙江舟山考察调研时提出“干部好不好不是我们说了算，而是老百姓说了算。”这一说法将百姓变成干部考核的主角，似乎将成为政绩考核的一个新风向标。

对于“干部好不好，百姓说了算”这一说法，竹立家一方面承认了百姓参与到政府绩效考核体系的必要性，但另一方面他也认为作为一项客观科学的考察制度，政绩考核也不能单单让“百姓说了算”。“由于领导干部的工作比较全面，有的时候百姓时看不见的，所以就考核的科学性而言，政绩考核体系还是应当集科学性、客观性、规范性于一体，要让法规说了算。”

美国如何考核政府

出身美国，曾在美国麻省理工大学任教的2014年诺贝尔经济学奖得主让•梯若尔在此前接受时代周报记者采访时曾表示，听闻中国各省份之间的经济竞争已经成为政绩考核的标杆，这让我很吃惊。那么，美国又是如何对政府绩效进行考核的呢？

在漫长的经济发展过程中，美国等西方国家摸索出了一套针对政府预算的考核方式，也就是针对政府实施项目的成果进行考核，而不是针对整个政府的表现。“绩效预算”是美国早在1949年就提出的一个概念，这种将政府项目成果评定与财政预算相挂钩的做法在西方国家产生了较大的影响。英国、法国都采取过类似做法，虽然名称各异，但总的指导思想都是重视财政支出的使用效益。

20世纪90年代，绩效预算再次在发达国家兴起，美国、澳大利亚、新西兰等国都先后实行了以成果为导向的预算改革。而在这之中，美国的动作最大，并为次创建了一系列法律、规章制度、实施机构以及具体办法。

1992年克林顿总统上台伊始就大张旗鼓地提出“再造政府”地主张，其中绩效预算被提到了首要位置。1993年1月，美国国会通过了《政府绩效与成果法案》，成为目前为止唯一为政府绩效制定地法律。根据这个法律，各政府机构在编制预算，提出支出要求的同时，必须制定一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标。

美国对于政府绩效的改革受到了非常显著的成效。自20世纪60年代以来，美国政府便深受巨大财政赤字的困扰。然而，在实行政府绩效评价5年之后，1998年、1999年，美国连续实现了财政盈余，结束了长达近40年的预算赤字历史。

按照《政府绩效与成果法案》规定，一个有效的项目绩效评价体系的组成要素包括战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。战略规划负责提供一个多年的战略任务，而年度绩效计划则将其细化到政府在一年时间内的安排。而绩效报告则可以合理地分析出哪些项目是成功或是失败的，这一结果在促使地方政府在制定新的绩效计划是保证审慎的思考，从而确保财政支出的有效性。

（编辑：吴筱羽）

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