法学专家解读四中全会亮点：法治中国在路上

2014-10-28 03:48:45

来源: 时代周报

改革进入攻坚期和深水区，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位将会发生怎样的变化，相关举措如何落地生根？

“法令行则国治，法令弛则国乱。” 刚刚闭幕的党的十八届四中全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。四中全会立足我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。正如会前各方分析，四中全会选择依法治国为主题，反映出执政党在全面深化改革关键时期的重大政策考量，依法治国是保证改革能顺利进行的重要条件。

从十八届三中全会在全面深化改革蓝图中强调“建设法治中国”，到十八届四中全会以依法治国为主题，一年之间，两大主题，体现了中央推进依法治国的坚定信念。改革进入攻坚期和深水区，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位将会发生怎样的变化，相关举措如何落地生根？就此，时代周报记者采访了相关专家进行解读。

时代周报记者刘巍发自广州

沈岿北京大学法学院教授：

依法行政正在走向制度化

时代周报：四中全会再次强调依法行政，是否意味着行政审批制度改革中的“权力清单、责任清单和负面清单”会走向制度化？

沈岿：制度化是一个渐进的过程，在四中全会之前就已启动。从行政系统内部的角度来讲，国务院一直在推行依法行政的开展，先后出台了多个文件，已经在努力地实现对权限配置、责任的制度化、问责制等方面的制度化。

提出“三个清单”的其中一种意义在于，政府权力的边界、政府责任的具体承担、政府不可为的事项，这些以往不那么明确的界线，现在相对明确了。

法律层面上很少使用“清单”一词。但政策层面上提出的“三个清单”，在进一步推动的过程中，势必会在法律法规、规章以及规范性文件层面上将具体的事项进行列举，将来制度化程度会逐渐提高。

时代周报：以后“三类清单”的制定和实施是否会加强外部监督？

沈岿：需要我们警惕的一点是，不要让政策虚化。有些地方政府容易对这类政策采取阳奉阴违的态度。要把这个利好政策落实到实处，的确需要全套机制使得改革可以内外结合。

首先需要有专门的机构去从事关于行政改革的研究，并有专门的机构能够接受来自公众的和其他各方面的意见。每个清单设置的理由也需要充分地说明和公开。目前来看，还需要建设强有力的机制，以持续推动行政体制改革。

但有几个共识：第一，它不可能毕其功于一役，需要持续进行。第二，既然它是一项持续的事业，那就需要有专门的机制来推动它。第三，就是这种专门的机制应该是由行政系统内部的力量和行政系统外部的力量来共同构成这种机制的驱动力。只有这样，才能够不断地取得行政改革的成效。

时代周报：在加强制度化上，立法应担当什么角色？

沈岿：从立法层面上涉及到两方面：一是立法机构进行的立法，全国人大常委会以及地方人大常委会，通过法律、地方性法规甚至规范性文件，对清单做出具体的规定。二是，如果考虑到条件一时还不够成熟，行政系统内部也要通过行政立法进行规定。

刘剑文北京大学法学院教授、博士生导师：

“立改废释”体现系统思维

时代周报：应当如何理解“立改废释并举”的内涵？

刘剑文：“立改废释并举”是说在立法过程中，立法、法律废止、法律修改和解释应当同时进行，并不是强调单纯某一项。法律的“立改废释”要顺应国家的需要，要及时回应社会的诉求，通过系统化满足国家治理体系和治理能力现代化的需求。

以往立法过程中存在滞后的问题，立法滞后于社会发展的需要。但是法律还有引领的作用，有推动的作用，所以立法应当有超前性。

时代周报：从“立改废”到“立改废释”，反映了一种什么样的变化？

刘剑文：“释”强调了法律的解释，比如说全国人大作为立法机关颁布的法律，应该加强全国人大和全国人大常委会对法律的解释。可以理解为人大权力会继续增强，回归它应有的权力，它本身也有立法的解释权力，但是过去发挥得不够，要让它回归本位。

时代周报：财税立法的进程会加速推进吗？

刘剑文：四中全会公报中有一句话“加强重点领域的立法”，财政领域就是其中之一。目前，在我们国家立法的过程中，财税立法是比较滞后的。但它对国家又是非常重要的，中央也提出要在2020年前，建立现代财政制度，而现代财政制度是以现代法制为核心的。

改革应当在法律的框架之下来进行，财税改革需要法律的保障。确实有部分法律条款的滞后阻碍了发展，它就需要废止。比如税法方面，18个税种只有三部法律，它就需要进行大量的立法。

熊文钊中央民族大学法学院教授：

终身追责约束短视行为

时代周报：四中全会提出重大决策责任终身追究制度和责任倒查机制，是否为在中央和地方财权和事权重新界定的情况下，对地方决策约束的加强？

熊文钊：是的，因为现在很多地方做决策都有短期性。比如财政高度依赖卖地、大规模举债等，在任者作出决策时没有考虑长远，甚至有一些急功近利，这一问责机制对约束这种官员很有效，避免个人随意决策和长官意志带来的重大损失。

时代周报：相关条文将以党内法规的形式出现，还是以法律的形式出现？

熊文钊：党内法规应当有，因为现在有很多党的系统在作决策，然后是行政机关。首先党要管党，把党内的规矩责任追究机制理清楚。但是这个问责制不应只在党内，也有行政问责，比如免除职务。党内法规、行政问责与司法机关介入的条件不同，只有在触犯法律或者犯罪时才导致移送司法，比如重大责任事故罪。

时代周报：在监督机构或人事机制方面要如何去配套？

熊文钊：这是纪委和监察部门是否应当合署办公的问题。纪委是党的机构，监察部是政府的部门。追责和监督机构不需要新设，但要有进一步的独立性，类似反贪局或香港廉政公署。

陈光中法学家、原中国法学会诉讼法学研究会会长、中国政法大学终身教授：

巡回法庭指向司法去地方化

“设立巡回法庭比单独设立跨地区法院要容易，不牵扯到由哪一级人大产生并负责监督的问题。”“实际上打破了原有的地方化的司法格局。”陈光中告诉时代周报记者，四中全会公报中指出的，最高法这样一种设置将使案件的处理更加客观公正。

他在去年底接受媒体采访时就曾表示，司法地方保护主义是当前司法体制改革中需首要解决的问题，为此可借鉴英美国家搞“巡回法庭制度”，这是解决行政区划同司法管辖分离的很有效的制度。

陈光中向时代周报记者表示，巡回法庭将处理跨省区的重大的民商事案件或者行政案件，重点是负责审判地方法院之间管辖有争议的案件。解决司法被地方化问题，就必须在人财物上逐步摆脱同级党政机关的领导和依赖，但这个过程比较困难。最大的问题就是经济不平衡，经济较发达地区可能会担心吃亏。所以，要在调研基础上慎重、妥善地推进，使发达地区的司法经费不因人财物统一管理而下降，以致影响改革积极性。

“跨行政区域的法院和检察院不可能全国都有，两类机构的设立将是一个逐步的过程，首先是在西部那些欠发达的地区。”陈光中说，这些地方从人口和案件数量来说，不需要有专门的一个法院，可以几个县几个地方联合起来建立一个法院检察院，集中这种人力物力，实现司法资源的更有效配置。

朱福惠厦门大学教授，中国法学会宪法学研究会副会长：

政务公开应当进行专门立法

时代周报：《公报》再次聚焦政务公开反映了什么样的变化？

朱福惠：政务公开的提法早已有之，但“坚持以公开为常态、不公开为例外”的提法确实是全会公报中第一次出现。现有的《政府信息公开条例》强调的只是狭义意义上的行政管理信息公开，决策公开是首次提出。

变化主要是两个方面。首先是公开的范围变化；其次，明确了政务公开的原则是公开为常态，对政府信息公开提出了更高的要求，符合法治的基本目标，对规范政府行为，规范政府重大决策，约束政府的决策权，为公民参与和监督国家事务的管理提供了指导原则。

时代周报：您《政府信息公开条例》是否还符合当下需求？是否应当进行立法？

朱福惠：是的，政务公开方面需要法律调整，以后应当在适当的时候将这一原则提升到法律层面，而不能仅仅停留在行政法规的层次，这是非常必要的。现行的《政府信息公开条例》是国务院发布的行政法规，它只对政府信息公开予以调整，范围比较狭窄。与当下依法治国、科学管理的需求还不尽相符。有不少国家为了约束政府的行为，都对政务公开进行专门立法，值得我们借鉴。

时代周报：应当如何设置监督机制？

朱福惠：首先应当通过立法明确列举不能公开的事项。比如，将“国家秘密”等不应当公开的信息进行列举式的规定，并且列举通常是详尽的。但始终有一部分内容无法被列举或者规定得较为模糊，可通过司法审查和人大常委会的合法性审查予以约束。在发生纠纷后，可由法院根据宪法和法律的规定，在行政诉讼中判断政府不予公开的决定是否具有必要性和合法性。

焦洪昌中国政法大学法学院副院长、教授：

防止干预司法需要细则

时代周报：提出“司法人员履行法定职责保护机制”的必要性是什么？

焦洪昌：这一制度的意义在于保障司法审判独立、检察独立，保障司法公正和司法的公平，现在一些地方干预司法是很严重的，干预司法背后可能是利益相关，影响了司法的公正。学界和社会各界对这一条的出现评价很高，话语很让人振奋，但关键在于落实，我本人非常关注具体措施，将其转化为可操作的规范。如果没有可操作性的话，还是可能流于形式。