• 基层治理的佛山南海路径

    时事 > | Time Weekly - 2014-09-23 01:04:28
  • [摘要] 南海的改革是一种问题的倒逼。2011年年初,南海开启了以“政经分离”为核心的农村综合体制改革。由此,围绕着农村集体土地,一系列具有颠覆性的社会改革在南海展开。

    集体经济的最大尴尬是法律地位不明确,国家并没有针对集体经济立法,这使得集体经济的资产很难明晰。 CFP 供图

    时代周报记者 刘科 发自佛山南海

    9月18日,广东省委组织部发布任前公示通告,经广东省委常委会议投票表决,佛山市委常委、南海区委书记邓伟根拟提名为江门市市长候选人。

    现年52岁的邓伟根毕业于暨南大学管理学院,1992年获经济学博士学位。1993年,邓伟根挂职担任顺德市市长助理,从此正式步入政坛,之后陆续主政广东顺德、高明。2010年7月,邓伟根担任南海区委书记一职。

    这位以改革闻名的学者型官员在主政南海后,基于对农村经济发展、社会稳定的研究和认识,推出了包括“政经分离”、“三资平台”监管、社区服务全覆盖、数据化统筹等在内的多项改革措施,这些改革的内容都引人瞩目。

    南海的愿景,是要建立一个“党组织为核心、自治组织为主体、集体经济组织为支撑、社区服务中心为伙伴、群团组织为纽带、社会组织为补充、公众参与为路径”的基层治理新格局。

    在接受时代周报记者采访时,邓伟根用“基层善治”总结其核心。

    对于中央政治局委员、广东省委书记胡春华认可的“探索精神”可贵的南海而言,实践才刚开始。

    “政经分离”破局

    毗邻广州的佛山市南海区,自改革开放以来,一直是经济发展的先发地区。2013年,南海区的GDP为2172亿元,超过青海省的体量,其中农村集体经济规模上千亿元。

    南海的经济发展根植于农村集体经济的丰厚土壤。1987年,南海被国务院确定为全国农村改革试验区之一,开始朝土地规模化经营方向探索。

    1992年邓小平南巡讲话后,南海开始试行土地股份制。之后,南海农村普遍成立了两级集体经济组织:一为村级的经联社,另一为村民小组级的经济社。经联社的资产主要来自村集体资产;经济社则以土地为主要经营资产,农民以承包的土地入股,交付经济社使用,参与分红。

    相较于使用国有土地,集体土地的手续简捷、价格低廉且租期较有弹性,适应了不同的用地需求。这种供地方式吸引了大量企业在南海落户生根,促进了当地经济的快速发展。

    2011年,南海集体经济组织经营性资产超过260亿元,2012年为306亿元,2013年南海集体经济账面资产则达到了360亿元,村组两级集体经济可支配收入为63亿元。

    在如此庞大的集体经济蛋糕面前,因利益分配问题导致的纷争,成了一件相当棘手的事情。

    “由于集体资产收益可观,而产权模糊,越来越多的争议群体要求分享利益,很容易引起纷争。”南海区城乡统筹办副主任吴炳洪告诉时代周报记者。

    “另一方面,集体经济管理不规范,少数村干部利用管理漏洞侵占集体利益,也容易引发矛盾。此外,随着外来人口参加选举,可能与原村民因利益诉求不一致,引发新的纷争。”吴炳洪说。

    多种原因累加,集体经济的矛盾已成为影响南海基层稳定的主要根源。根据南海官方的统计,2009–2011年,南海涉农的信访案件中,83%与集体经济问题有关。

    在集体经济组织之外,一共有11类人希望重返集体。最典型的是“出嫁女”,此外还包括知青、军人、大学生等,这些群体为讨要分红权时常上访,影响了社会基层稳定。

    “像出嫁女的问题,在于触及了发达地区农村深层次的困境—农村集体成员及其利益边界的确定问题。”吴炳洪说。

    农村集体经济自身处于多种模糊状态,集体经济的最大尴尬是法律地位不明确,国家并没有针对集体经济立法,这使得集体经济的资产很难明晰。吴炳洪说,造成这一局面的原因在于,土地股份合作制解决了如何把收益留在集体内部的问题,但是对集体制的内核并没有做任何改造。

    在过去很长时间内,南海农村的经联社社长、村居主任与党组织书记,往往都由同一人担任,致使村居党组织、自治组织和集体经济组织职能重合严重,权责纠葛不清。

    某种程度而言,南海的改革是一种问题的倒逼。2011年年初,南海开启了以“政经分离”为核心的农村综合体制改革。由此,围绕着农村集体土地,一系列具有颠覆性的社会改革在南海展开。

    以南海区里水镇河村社区为例,该社区拥有1.5万人口,其中76%是外来务工人员。2012年,河村社区村、组两级经济可支配收入为5980万元,村民人均分红9580元。2013年,人均分红则接近1.1万元。

    “政经分离,解决了群众对干部的不信任、不理解,起到了公平、公开的目的,村书记可以集中精力搞村务。”自1999年起开始担任河村社区党委书记的黄伟洪告诉时代周报记者。政经分离前,黄伟洪身兼河村社区党委书记、村委主任和经联社社长三个职务;政经分离后,经联社社长一职由51岁的麦宜镜担任。

    麦宜镜对时代周报记者说:“没政经分离前,三位一体,党政不分,很多农村矛盾就集中到书记身上,书记要表态。现在大方向开会定下来,具体事宜都由我去处理。”

    由此,南海农村呈现了“三驾马车”并立的局面:党组织领导成员由全体党员选举产生,村居委会主任由具有选民资格的村居民选举产生,农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。

    随时监管集体经济

    政经分离后,基层党组织不再直接掌控集体经济组织,那么怎样才能管好农村经济?党组织的核心领导地位是否会被弱化?这些,是改革之初许多人的顾虑。

    在南海区委书记邓伟根看来,“政经分离不是要弱化党的领导,而是让党组织从集体经济管理中解脱出来,同时换一种方式强化其核心地位。”

    为确保党组织对经济组织的领导,南海将188个村居党支部升格为党委。村居党组织的升格,为经联社、经济社等村居下属单位建立党支部打下了基础。

    南海区委组织部副部长徐觅浔告诉时代周报记者,目前,南海村居的经济社根据党员人数多少设立经济社党总支部(或党支部),支部书记由村居党组织成员兼任。此外,为了强化对集体经济组织监督,由村(居)党组织派驻班子成员任纪检委员。依托村居监督委员会,党员可以通过各种议事途径参与村居事务监督。

    为了保证党在基层的领导地位,南海也利用村居党组织召集自治组织和经济组织召开“联席会议”的形式,对所在村(居)的重大问题进行讨论决定。

    除了组织召开联席会议外,党组织还牵头成立了社区共建理事会来加强对社会事务的管理和服务。理事会成员包含村居两委干部、村民和党员、企业管理人员和外来工代表等,其目的就是平衡各方面的关系和矛盾,搞好社区的经济发展并推动社区的和谐发展。

    徐觅浔说,通过这几个维度的改造,党组织虽然不直接参与经济工作,但在基层治理中的地位得到事实上的加强。

    如果说夯实党务是南海基层治理的基本原则的话,那么如何有效地监管农村集体资产则是最大的难题和瓶颈所在。

    一直以来,农村集体资产管理涉及到千家万户的切身利益,问题往往出现在两个环节:资产发包环节和财务审批环节。如何才能有效避免暗箱操作和违规操作?

    南海实行“三资平台”的办法简单而有效:将农村财务运行透明化,把事后监管变成随时监管,将集体的经营性资产、非经营性资产、资源性资产和资金全部纳入监管范畴。

    “我们的总体思路是,通过‘制度创新+科技运用’,完善农村监管体系,以此推进集体资产的规范化、专业化、精细化管理。”吴炳洪介绍。

    2013年6月,南海区集体经济组织成员股权(股份)管理交易平台正式开通运行。此前,南海集体资产管理交易平台、南海集体经济财务监管平台已分别建设。这三个平台分别管起了集体经济的人(股权)、物和钱。

    以拥有常住人口近30万人的里水镇为例,2013年该镇地区生产总值261亿元。此前的2010年,里水镇共发生237件信访案件,其中234件发生在村(居)基层,162件属于农村集体“三资”管理问题。

    里水镇城乡统筹局副局长杜柏盛告诉时代周报记者,目前里水镇34个经联社、198个经济社共408个账套,已100%纳入财务监管平台进行监管。

    “里水镇集体经济组织成员的基础数据都已录入股权管理交易平台,谁有股份,谁可以进行分红,在平台上都一清二楚,像过去那样的集体经济纷争大幅减少了。”杜柏盛说,比如在系统里,可以清晰地看到,2013年里水镇村社两级股份分红金额4.19亿元,人均分配金额4260元。

    吴炳洪表示,在股权交易平台推广的同时,南海将继续推动股权确权到户,建立长期稳固的产权关系。

    政府放权给社会

    通过“政经分离”,村委会不再掌舵经济组织—剥离了村委会的经济功能。行政功能如何剥离?

    在政经分离前,南海农村的政务职能,包括计生、流管、消防等多个方面的工作,主要由村委会承担,具体的办事窗口在行政服务中心。政经分离后,政务职能集中到了社区服务中心,政府下拨的经费全部划入社区服务中心,具体承担社会管理、民政及社会保障、计生等职能。

    另一方面,社区服务中心的归属也发生了变化,原先依托于村(居)委会的278个社区服务中心取得独立法人资格,由镇街政府直接管理。2011年6月成立的南海区城乡统筹办,具体负责农村体制综合改革,统筹城乡发展。

    “剥离之后,村(居)委会只剩下自治服务功能,负责选举、培育社工和社会组织、矛盾调解等职责。”南海区委组织部副部长黄丽意说。

    在推进以政经分离为核心的农村体制综合改革后,基层党组织、自治组织和集体经济组织各归其位。在这样的背景下,社区治理如何重塑?

    在吴炳洪看来,传统的社会治理方式存在缺陷,缺乏“政社互动”的理念,习惯于单独依靠政府的资源和能量来发现、思考和解决社会问题,忽视发挥社会的积极力量。

    如果说村居自治是社会治理的根,那么社会组织的协同共治则是枝与叶。2012年,南海在区一级组织专门成立了社会工作委员会(下称“社工委”),在下辖的镇街也设立了这一机构。

    作为社会建设的统筹协调部门,社工委着眼于设计一套社会建设的系统运行机制,为南海社会建设提供可复制、可推行的模型。

    2013年5月,南海区社工委在全国首设社会政策观测站,选取了各镇街22个各类社情民意集中的区域作为观测站点,涵盖了法治、党建、医疗、教育、社区、流动人口等社会管理13大领域。观测站针对社会热点难点问题收集民智解决方案,统一提交给各级社工委。

    “观测站的设立意味着,除了政协提案、人大议案,南海市民还能通过社区自治组织、民间社会组织等社会建设主体提交的社案发声,参与南海公共事务的管理和监督。”南海区社工委专职副主任余海生告诉时代周报记者,“有参考价值的社案,政府部门将通过行政推动或行政购买服务的手段在社区实践。”

    为确保社区声音能得到落实,南海建立了相应机制。以社案为例,目前南海区已制定制度,根据该区绩效办的考核框架,把对各镇街、各部门的社案办理效率纳入年度考核内容,从制度设计上保障各社会主体提交的社案能够得到官方的呼应。

    此外,南海放宽了社会组织登记的门槛,除特定类别外,取消双重管理,直接在民政部门登记。另外,通过政府购买服务,建立创益中心等形式,对社会组织进行扶持。

    2014年8月,南海区社会组织共1408个,其中依法登记在册的社会组织848个,已进行备案管理的560个。登记在册的社会组织中社会团体360个,民办非企业单位488个。

    余海生说,在政府部门加大投入力度加强社区服务的引导下,南海不少镇街、村居自发学习香港、新加坡等地经验,街坊会、邻里中心等村居自治组织纷纷成立,在熟人社区氛围趋浓的同时,基层民主也渐成气候。

    打造“指尖上”的服务型政府

    某种程度而言,紧盯基层、打造指尖上的服务型政府是南海此轮改革的最大特色。

    如今,点开南海行政服务中心网站的专题网页,市民可以清晰地查询自己要办理的事项以及办事流程。这是南海提高政府管理能力的一个缩影。

    从线上到线下、从管理到服务,2014年以来,南海在政府管理和服务领域又开启了新的探索。自年初开始,南海在狮山镇、大沥镇和里水镇选取了10个社区,按照商住区、工业区和混合区等不同类别,划分为92个网格,实施“社区网格化治理”试点工作,这项工作主要由南海区民政局在牵头推进。

    为了推进网格化工作,南海专门前往浙江杭州、安徽芜湖等地学习考察治理经验。“杭州市上城区主要以政法委来牵头,芜湖是信息办在牵头。而我们是民政部门来牵头,政府各部门全流域参与,是权力清单基础上的一种深化,共涉及22个部门220项任务,通过清单形式,让网格员去巡查。”南海民政局副局长丁坚告诉时代周报记者。

    在南海区行政服务中心信息技术科的梁嘉杰看来,南海的社会治理是通过“信息收集-任务派遣-任务处理-结果反馈-核查结案”的流程,处理网格事件。

    “信息技术不是问题,重要的是社会治理的意识。如果是出于维稳目的,单做一个维稳系统就可以。必须在思路和制度设计上超越,这是基层治理最核心的部分。”梁嘉杰说。

    “网格化不单是管理,更重要的是服务,体现服务型政府的理念。”丁坚说,“我们希望把社会服务的信息面扩大,把服务送到群众家门口。解决问题首先要发现问题,像安监、消防等部门现在是特别重视的。”

    “基层治理,是整个社会治理的聚焦点。”丁坚说,“社区网格化治理是一次基层治理的流程再造,也是基层社会管理、社会服务实施流程的一次颠覆性改造。”

    在丁坚看来,南海正走在正确的轨道上,改革首先是理顺关系,再是工作向精细化、规范化方向改。“既有问题需要去解决,同时也需要了解民情在怎么变化。”

    南海网上办事的步伐还在不断推进。2014年5月,南海区数据统筹局正式挂牌成立,这也是全国首个县区级层面设立以“数据统筹”为重心的部门。

    8月,南海初步开放了48个单位的304个数据集,共14万多个数据记录,涵盖了生活服务、企业服务、城市建设、劳动就业、医疗健康、政府机构和社会团体等17个主题。按照南海的计划,接下来还将继续推进地图库、法人库、人口库、政务库等数据库的建设。

    “政府的开放,最关键还是数据的开放,只有开放了数据,才能彻底转变政府部门的传统观念。”在邓伟根看来,数据统筹开放便利了市民,是有利于社会治理的新手段。

    “我觉得我们走在正确的轨道上,改革首先是理顺关系,再是工作向精细化、规范化方向改。”丁坚如是说,“既能及时发现需要解决的问题,又能及时了解民情在怎么变化。”




    “‘政经分离’是捍卫基层的突破口”
    ——专访佛山市委常委、南海区委书记邓伟根

    时代周报记者 刘科 实习生 罗海娇

    发自佛山南海

    9月17日下午,佛山市委常委、南海区委书记邓伟根在南海接受了新华社和时代周报的联合专访,就政经分离、基层治理等问题畅谈了自己的执政理念。这也是邓伟根履新前最后一次接受媒体专访。

    政经分离实质是政资分开

    时代周报:南海为什么要做“政经分离”这项工作?

    邓伟根:政经分离,实际上是我们基于对基层治理矛盾引发的思考后,所采取的探索或改革。

    我在佛山从政20年,接触基层20年,其中当镇委书记8年,富的穷的地方都去过。为什么城市的基层治理没有农村争议大?农村争议在哪里?在我看来,农村基层矛盾在于集体经济,集体经济引发的纷争,就两大类:一类来自经济社(生产队),一类来自经联社(生产大队)。

    第一类矛盾是经济社和经联社两级集体之纷争。南海比较早形成了股份经济,当年经济社把一部分土地入股到经联社发展工业、城市化,背后不是土地,是物业,随着集体经济的发展和膨胀,村民说当初经联社拿地时没有经其同意,经联社则说是表决通过的,于是就产生了矛盾。

    第二类矛盾是圈外人与圈内人争。在南海,门槛外的人接近3万,比如外嫁女、当兵的、读书的,过去户口迁出去了,现在又要迁回来分享股份分红,但是门槛内的社员股东往往拒绝他们进来摊薄“蛋糕”。

    前几年,我们利用多种法律手段解决了一部分出嫁女及其子女权益问题。现在中央提土地确权,这是1998年、1999年第二次确权的完善。分田到户时,提的是30年不变,第二次提的是50年不变,这次中央说长久不变,意味着长久拥有使用权。

    南海全区有股权分红的人大概有76万,户籍人口120万,常住人口260万。按照选举法律法规的有关规定,所有的常住人口都具有在居住地申请参加选举的权利,在推进城镇化发展的过程中,势必日趋完善。有钱分的人和住在这里的人混在一块,未来土地升值也有他们的贡献,谁能保证他们不提分红权的要求?更大的问题是对集体资产权力的争夺。

    政经分离就是在这样的背景下提出的,实质就是政资分开。

    时代周报:政经分离,是不是党组织就不再管经济了?

    邓伟根:不是的,这是监管问题。中央提确权,是确权到经济组织,而不是行政组织、自治组织,这是非常明确的。

    集体经济改革的方向是市场化

    时代周报:换句话说,生产队成员有分红,但村民不一定有分红。现在要把这两类人分开?

    邓伟根:对,在权责分利方面要分开。确权以后,村民就拥有了土地的长期使用权,这些人至少是“土豪”了。

    时代周报:这是不是意味着,下一步,土地就可以流转了?

    邓伟根:首先要明白,谁是集体经济的成员,这是一个变化的概念。一旦要确权,怎么确?确给谁?这是潜在的问题。首先能做的是政经分离,先确定76万有分红的人的边界。至于这76万人怎么发展集体经济,流转还是别的方式,以后再说。

    集体经济改革的方向应该是市场化,不可能再走有钱分钱、只能分红不能分债这条老路,必须要按照市场化原则来重新改造。怎么改造?不好说,社会化也可以。现在南海集体经济规模近千亿了,完全可以按照市场经济的能量来释放。

    时代周报:集体经济的市场化转型之路该怎么走?

    邓伟根:下一步是推动市场化转型改制,在第二轮土地承包制的基础上将土地或股权确权到户,进一步清晰土地或股权的边界与权益。一旦确权后,农民就成了拥有土地的使用者。农民会变成一种职业,而非身份。在南海,农村和城市已无区别,现在本地户籍与外地户籍在社保和医疗这块还有差别,一旦这个都没区别了,那还有什么差别?

    时代周报:农村综合体制改革的难点在哪里?

    邓伟根:集体经济是农综改的焦点与难点,也是核心问题,农村的“三资”(资金、资产、资源)分布散、监管难、纷争多,基础工作是要强化平台监管。

    南海现在建立了三个监管平台。第一个是集体资产管理交易平台,包括农地在内的物业交易必须要上资产交易平台;第二个是财务监管平台,这是对现金流每一分钱的掌握。2000多个经济社,200多个经联社,每天资金流量维持9亿元左右,财务委托第三方来做,政府出钱支持;第三个是南海区集体经济股权(股份)交易平台,76万股东统一由一个平台来管,预留一个口来交易,让它流动。三个平台可以杜绝新增的矛盾,回头再慢慢来解决历史的问题。

    让老百姓在家门口把事办了

    时代周报:政经分离后,如何巩固党组织在基层的地位?

    邓伟根:政经分离只是设立一道“防火墙”,把经济矛盾放在一边,重点关注“政”这一块。这跟城市居委会治理是一样的,需要在基层巩固地位。

    村居就如同选区,我们党员如果没有在各类组织有交叉率的话,何来执政呢?南海基层党员有7万人,大概有4万人在镇街以下组织,这些党员的素质、能力很重要,要渗透到社会组织、集体经济组织、自治组织中去,提升党组织与各类组织的交叉率,才能强化党组织在村居中的领导地位。全世界的执政铁律都是在基层做。所以这第一是执政,也就是党务。

    第二是政权。基层治理模式是怎么弄的,特别是开放后的市场经济下?南海区接近300万人的治理,按照一个县来治理,体制改革问题,会出现一个镇最大的派出所600多人,一个镇60万人只能设立一个派出所,怎么管得过来?

    现在基层出现多元利益主体的诉求,城与乡、本与外、分得多与少、弱势与强势,多元利益诉求的治理模式,怎么治理?要民主,但不是简单的少数服从多数。治理,要协同、民主地妥协,到底用什么模式?十八届三中全会提出国家治理能力的现代化,我把它叫第五个现代化,是其他现代化的保证。无论什么级别的治理,它的基础都是基层治理。解决矛盾最有效的方式,就是治以自治、协同共治。

    第三是政务。老百姓办事考虑的是便捷问题。南海在进行一种变革,将政务延伸到社区,服务就在家门口。

    比如从九江镇坐车到区里办事,在政务中心5分钟办完了,可来回花了至少2个小时。能不能就在家门口把事办了?我们的服务中心人员现在由政府聘请,就在基层,250多个村居就250多个服务终端。公共服务能做到这样么?我们现在基本上开出一个模式,在社区可以办理的事项超过100项,终端就是窗口,老百姓不用跑了,服务就要便利、贴心、高效、公平。

    时代周报:就是说要向服务型政府转变?

    邓伟根:对的。我们现在提“三单”管理,三单就是负面清单、准许清单、监管清单。负面清单即明确该谁管;准许清单就是让审批标准化、寻租空间变小,1400多项服务标准化,放到网上去运作。

    最难做的还是监管清单。怎么管?从立案到结束都在网上,目的也是压缩自由裁量权,建立个人信用体系。这个巩固好了,就有空间、精力解决经济问题。

    政经分离后,一系列改革,该城市就城市,该农村就农村,政府做好公共服务。农村还有宗族的影响,这一块通过村改居已经全打破了,并入社区,给社会治理创造空间。

    时代周报:南海正在做网格化治理的试点工作,是基于什么样的考量?

    邓伟根:我们的基层治理理念就是,从管治到法治。从管治到法治,要体现三个转变:第一个转变,是从乡治到城治。过去农村是自给自足的,现在市场是开放的,多元利益进来,过去的方式肯定要转变。乡治是对单一利益主体的管制,城治是对多元利益主体的平衡和协调,突出规则的重要性。

    第二个转变,是从访治到调治。基层矛盾的化解要从依靠信访向依靠调解转变。南海现在村居专门成立了调解委员会,由村居书记担任调解委员会主任。

    第三个转变,是从线治到综治。过去政府部门的每条线,食品安全、环保、治安等等,如果每个基层村居都设一个人,那得要多少人?

    网格就是基于此考虑,实际是从分线治理变成综合治理,实行精细化和标准化治理。

    捍卫基层就是捍卫执政

    时代周报:基层治理和国家治理是什么样的关系?

    邓伟根:基层治理是国家治理的基石与基础。基层治理的体系与能力如何,决定着国家治理体系与能力现代化建设。捍卫基层就是捍卫执政,这是执政定律。基层善治就是基层善政。

    基层治理需要一定的过程和时间,权力清单也好,网格化也好,都在为国家治理做铺垫。南海的基层治理吸引很多人关注,是因为符合中央的方向,所以要允许我们大胆往前走。每个县区,把村的治理做好了,就是为国家做贡献。

    时代周报:如何看待改革、发展、稳定这三者之间的关系?

    邓伟根:这三者的关系是金三角,南海的很多工作是围绕这三者去做的。一个县区如何围绕改革,发展与稳定这金三角关系探索区域发展之路,其实质是探索中国县治之路。

    改革改什么?权力运行是改革深化的牛鼻子,包括理清政府与企业、社会、个人的关系,也就是盯着政府的权力清单。

    稳定抓什么?就是抓基层治理,稳定的最终目标是和谐、有序、文明,这是为改革和发展有了保障。

    发展抓什么?是抓创新驱动。发展不能再走过去的那种“处处冒烟、村村点火”的发展模式了,时代变了,发展方式要转型升级。

    基层治理,创新驱动,解决老百姓服务最后一公里等问题,都离不开政府权力运行机制体制的改革深化,这也是解决社会稳定与转型升级问题的关键。

    (本文经受访对象审阅)

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