• 张克:地方债自发自还试点 亟须法治立规

    观点 > | Time Weekly - 2014-08-21 02:52:22
  • [摘要] 地方政府债券是一种隐性税收,用于偿债的资金来源于地方税收收入,当期举债实际上加重了纳税人未来的负担。

    张 克

    近日,北京、浙江、青岛等省市相继宣布启动地方债券自发自还试点。就融资额而论,北京105亿、浙江137亿、青岛25亿对于三地地方财政的偿债压力并不算大。社会各界对此给予了异乎寻常的关注,盖因这一试点的正式启动对于规范地方财政自主权、理顺政府间财政关系意义重大。

    地方债自发自还试点是分税制以来中央与地方政府事权与支出责任划分改革与建立现代财政制度的重大进展。由于《预算法》的严格控制,中国地方政府在此之前并不享有独立发行债券的权力。改革开放以来地方债券发行曾采用的中央转贷地方、中央代为发行和中央代为偿还三种模式在法律上的偿债主体都是中央政府,或直接偿还或代为偿还,中央政府对地方债务兜底意味明显。

    本次试点的进步意义,一是落实十八届三中全会和《深化财税体制改革总体方案》精神以及《预算法》修改稿意见,逐步探索赋予地方政府一定程度的举债权。二是试点发债由地方政府自行偿还,明确了偿债法律责任归属,中央政府在财政法意义上不再对相关债务兜底。三是地方债正式纳入预算管理,在一定程度上改变过度依赖融资平台的困境,倒逼地方政府债务阳光化。最后,地方政府债券公开发行交易,为各类债权人以公债促进民主和地方治理现代化提供了可能。

    不过,目前的这种制度安排仍有改进完善空间,最突出的问题是地方债自发自还试点法治化程度较低。十八届三中全会财税体制改革部分主要思路的首条就是“完善立法”,这意味着财税体制改革必须树立法治理念,依法理财,将财政运行全面纳入法治化轨道。目前试点仍然在行政体系中封闭运行,地方发债规模限额由国务院批准,财政部制定监督地方政府债券发行、承销和交易的规范性文件。

    然而,我们必须清醒认识到,地方政府债券是一种隐性税收,用于偿债的资金来源于地方税收收入,当期举债实际上加重了纳税人未来的负担。

    故而,地方政府债券也应当遵循三中全会决定中提出的税收法定原则,由各级人大立法机关审批,取得纳税人同意以增强合法性与正当性。遗憾的是,不论在地方债试点的规范性文件还是各地实践中,各级人民代表大会的角色和作用均处于缺位状态。

    是否赋予地方政府法律上的举债权争议已久,其中一个焦点问题是如何有效防范地方政府债务扩张带来的财政风险与治理风险。与证券IPO相比,中国的债券发行管理受关注度较低,但近年来国债、企业债发行违规违法窝案不断,暴露出这一领域是我国资本市场法律体系建设短板的残酷现实。地方债自发自还试点如果仍然依照旧例,仅在财政系统体内循环,恐难以有效监督和约束地方政府的举债行为。

    防范市政债风险的治本之策别无他法,唯有推进财税法治以实现地方政府举债合理、合法、合宪,债务责任承担有规、有责、有序。发达国家财政管理经验启示我们,从根本上讲,地方政府债券发行管理亟须一部《公债法》来规范。立足当前中国发展阶段和法治环境,更具现实可能性的法律保障措施是激活和做实各级人民代表大会对地方政府债务的立法监督,包括对地方债规模限额的审批、资金投向的用途管制以及本息偿还来源确定等,这些内容均应由同级人大以地方立法形式明确规定。

    被誉为“十年磨一剑”的《预算法》修订草案有望于十二届全国人大常委会第十次会议上迎来四审,研究推进依法治国等重大问题的十八届四中全会即将召开,以法治方式推进财税体制改革的良好时机与有利环境前所未有。

    作为顶层设计,理顺政府间财政关系所亟须的《财政收支划分法》和《财政转移支付法》应当加快研究起草并在合适的时候提交审议。具有进步意义的地方债“自发自还”试点有理由也有必要更上层楼,将改革的试点主体、立法程序、监督体系等方面纳入法治化轨道,为财税体制改革和法治中国建设找到可操作化的突破口。

    作者系清华大学公共管理学博士,新世纪青年改革研究会研究员

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