• 上与下的辩证法

    时事 > | Time Weekly - 2013-12-31 13:45:12
  • 许文婕 制图

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要将顶层设计与摸着石头过河结合起来。

    众所周知,改革开放后,深化改革的动力在于激发基层的创新意识,尤其是地方政府的制度创新。地方政府的尝试,如果能够引起中央政府的关注,那么就可能成为国家层面的改革举措。正是上与下之间的良性互动给中国改革提供了持续的动力源。

    中央与地方的关系是现代国家治理体系的核心所在,如何使地方政府创新与有活力是改革得以深化的关键,而央地关系的法治化可以将地方创新的积极性与中央政府的统筹力带入一个新的高度。

    改革“小气候”

    在中国市场经济秩序建构的过程中,地方政府扮演着企业的角色,地方政府的一把手如同企业的CEO。30多年来,中国各地方不断形成独具特色的发展模式,比如苏南模式、温州模式等。这些“模式”背后,实际上都是地方政府的创新与突破。在国家大政方针没有发生根本性变化的时候,地方政府创造了改革的小气候。为人津津乐道的铜陵改革便是地方政府塑造改革小气候的典范。在汪洋开启了地方改革浪潮之后,铜陵一直走在地方政府创新与改革的前沿。党政官员不断试图作出一些重大的改革举措。比如,2004年的公车改革,2010年推动社区改革,2011年铜陵开始推行户籍制度改革,这个城市营造了推进中国城镇治理改革的“小气候”。

    作为单一制国家,中国的地方政府只是中央政府的派出机构,要进行创新并非易事,但是中国同时又是一个超大型国家,中央政府无法依靠详尽的文件来治国,一刀切式的规定难免会让地方政府有削足适履之难。事实上,在帝国时代中国奉行着因俗而治的治理模式。而边远地方政府的创新活动无碍于中央政府稳定,改革开放最先从广东等沿海地区开启,背后就有这样的因素存在。

    伴随着中国经济市场化的推进,行政管理体制和国家治理体系都需要形成更加顺畅的上下互动关系。如此,地方政府的改革应该成为一种常态,因时因势而变,让改革从小气候成长为全国的大气候。

    化解地方政府创新风险

    改革开放之后,中央政府给地方政府探索的自由度,为地方政府的创新与竞争打开了通道。同时,在政绩的压力之下,地方官员的政治竞争不可避免。官员升迁的激励是地方政府创新的重要动力,而地方政府又是一线政府,直面经济社会发展的难题。破解这些难题就是地方政府需要开拓的“处女地”,比如在破解城乡一体化难题时,成都“摸着石头过河”,推进户籍与土地制度的改革;吉林省探索以土地未来收益来抵押贷款,地方政府的这些有益探索也成为未来中国推动新一轮土改的“经验”。而同时,地方政府的改革实际是一个至关重要的“试错”过程,从而分散了改革的成本与风险,这也是中国30多年来推行渐进式改革的逻辑使然。

    不过,升迁的压力固然能够激发地方官员的创新动力,但是也容易滋生一种“多一事不如少一事”的消极态度。因为任何创新都是有风险的,一着不慎满盘皆输。新一轮改革需要激发地方政府的尝试与探索勇气,因此,在制度上重构中央与地方关系就显得尤为重要。

    十八届三中全会提出改革的总目标是推动国家治理体系和治理能力的现代化,而央地关系则是其中关键的一环,包括中央政府与地方政府、中央部委与地方政府、省级政府与基层政府,这些关系需要进一步制度化。职务升迁固然会形成一种激励机制,但是行政体制是金字塔的结构,升迁机会的供给是非常有限的,最终会造成激励不足的问题。放权,并不能从根本上解决这个问题,改革开放30多年之后,央地关系的调整已经超出了集权或者放权的范畴,而是央地关系的再制度化,财权、事权需要进一步明晰,为地方政府在社会治理事业方面进行边际突破,牵引新一轮改革。

    新一届政府执政之后,大量砍削行政审批条款,但是地方层面的审批项目仍然多达1.7万条,行政审批制度将是地方政府新一轮边际突破的重点领域。让市场在资源配置中起决定性作用,就意味着中国市场竞争的主体是企业、个人,而不是地方政府,换言之,地方政府不能再扮演经济增长的“主角”了。这并不是说地方政府不再涉猎经济发展事业了,而是说通过放权给企业和社会,激发企业的活力,释放社会的自我治理能力,地方政府回归到作为“服务者”的角色。三中全会的决定中提出,“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”

    不仅地方政府的权力运行需要制度化、透明化,央地之间的权责也需要明晰,给地方政府创新提供制度保障。郑永年将中国的央地关系称为“行为联邦制”,认为地方政府的自由裁量权可以媲美一些联邦制度国家中的地方政府,但是地方政府的权力并没有得到法律的保障。地方官员的成败荣辱有赖于上级领导的赏识与保护,因此有极大的随意性,更为重要的是,地方政府的改革举措带有强烈的官员意志,有魄力的官员会在短时间内推行“新政”,如果因改革成功而升迁,继任的官员未必会将改革措施延续下去。

    地方政府既是改革的执行者,也是创新者,改革能够进行下去需要中央与地方的相互确认与支持。无论中央政府权力有多大都不可能取代地方政府作为执行者的角色,没有地方政府的支持,改革的文件只能是一纸空文;没有中央政府的认可,地方政府的创新活动可能只是“孤本”,不可能上升到国家层面。因此,顶层设计和摸着石头过河同样重要,当然在允许地方政府摸石头的时候,不能容忍乱摸利益和权力,这时候,就需要在顶层设计层面赋权于社会、公民,让公民社会来监督政府,构建一个规制权力的制度笼子。这个笼子的存在对于地方官员未尝不是一件好事,没有限制的权力,害人害己。

    如何形成良性互动

    市场经济加现代国家治理体系是中国未来的双轮驱动,中国经济社会的发展已经开始“倒逼”国家建设,尤其是一些深层次的问题需要提升到国家建设的层面。央地关系的重构需要服务于国家建设的总体目标。中央政府需要为地方政府的改革创新提供“公共产品”,在一些“全局性”的领域承担责任。

    2012年中国劳动年龄人口数量开始下降,未来经济增长的动力从人口数量向人口质量“位移”,从劳动力的使用转向人力资源的开发。人力资源的开发必须与公民权利相匹配,只有解决教育、医疗、养老等问题,才有可能开发人力资源。这些公民权利需要在中央政府层面上统筹与建立,让中国的老百姓成为“国民”而不仅仅是“市民”,只要拥有中国公民身份就应该享有中央政府提供的这些权利与服务。这些权利的落实不仅有利于经济建设,也有力地推动社会建设。求实而言,30年经济高速增长之后,中国亟待需要进行社会建设,而中央政府为国民提供的“福利包”是社会的基底。

    当然,任何福利都必须付出成本,中央政府拿到了财政收入的大头,那么就需要为国民的福利“买单”,财权与事权应该匹配。这不仅是央地权责体系的重新划分,更重要的是为地方政府的创新提供更加平等的机会。发达地区吸引了大量的劳动力,但是这些流动人口却不能享受当地居民的医疗、教育权利,这何尝不是落后地区对发达地区的财富转移呢?

    以货币为核心的统一市场是现代经济增长的秘密,打破地方保护主义是中央政府不遗余力推动的工作,而劳动力、资源要素、金融等市场经济所需要的“基础设施”需要在中央政府层面加以推进,唯有如此,地方政府的改革才能避免恶性竞争。而以法律为核心的政治治理体系是社会稳定与活力的源泉,央地关系的法治化应该既赋予地方政府创新的制度空间和法律保护,又赋权于民对权力进行监督,从而形成中央政府、地方政府与社会之间的良性互动。

    (孙兴杰 经济学博士后)

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