• 人多,地缺,钱少 日本城市化三大难题化解启示

    全球 > | Time Weekly - 2013-05-09 02:50:10
  • [摘要] 近邻日本,按照学术界的一些定义,上世纪70年代便完成了城市化。它近一个世纪的城市化进程,对于中国来说,有许多值得借鉴的地方,比如,如何消解大城市人口膨胀以及土地、资金来源等

    2004年,日本东京,街头即景。

    按:近邻日本,按照学术界的一些定义,上世纪70年代便完成了城市化。它近一个世纪的城市化进程,对于中国来说,有许多值得借鉴的地方,比如如何消解大城市人口膨胀以及土地、资金来源等问题。

    本报记者 张子宇

    一群住在东京多摩丘陵森林里,有着数百岁寿命的狸猫,原本安逸的生活环境遭到人类大规模建房的破坏,狸猫们为了自保,决定重新练起古时狸猫留下的变身术,攻击人类的卡车、恐吓建筑工人,甚至化身为人试图与人类一决胜负。

    日本漫画大师宫崎骏笔下的《平成狸合战》所反映的,是日本上世纪七八十年代城市化进程中城市扩张与自然及乡间生活的矛盾,其取材自东京附近的多摩新城计划。

    现在的多摩新城,是日本代表性“新城(New Town)”之一,诸多大学、企业和现代化住宅落户其中。因其富有现代化色彩并且便利先进,很多影视作品也经常在这里取经。

    日本的城市化进程经历了近一个世纪,目前已经成为世界上城市化程度最高的国家。当然,在成功背后,也伴随着污染、资金缺乏、土地纠葛等问题。

    城市人口爆炸

    狭小的街道,密布的电线杆,鸽子笼一样的房屋,是人们对日本都市的一大负面印象。事实上,在日本乡间如多摩新城一类新城,环境优美,街道宽整,人均居住面积也很大。前者大多出现在超级都市里,这也是日本城市化进程中的一个现象,当时,过多的人口涌入城市而配套设施和规划不足。

    作为曾经的典型农业国家,在历史上很长的一段时间里,日本没有太多城市的概念。在古代日本的语境里,“城”更多指的是城堡和要塞。“町”一词才是类似常识意义里的城市,直到现在,日本城市里的街区还是以“町”表示。

    “日本城市化的历史可以追溯到很久远的时代,但是,如果以现代意义上的城市化来说,应该从日俄战争到第一次世界大战之间开始,完成的时间则因人的理解而异。比如现代化住宅,下水道和自来水,交通系统、垃圾处理系统和能源供给设施等基础设施的完备,连东京、大阪这样的城市也花了60多年,当中也要考虑到地震、战争、人口急速增长等造成的破坏干扰,导致了完成时间的延长。以东京为例,到东京奥运会举办的1964年之后,基本上完成了基础设施的建设。”日本学习院大学经济系教授石井晋接受时代周报采访时解释。

    从巨型城市在农业型社会的出现这点看,日本和中国具有一定的相似性。如在18世纪时,江户(东京的前身)已经拥有百万人口,和当时中国清朝的北京一样,是世界上仅有的两座达到百万级人口的城市。这个历史遗产持续到现在,当很多人质疑北京已经人口太多,城市发展已到极限时,东京也有类似问题。

    “日本城市化带来的问题在1950年-1970年之间集中爆发,以人口爆炸为例,上世纪50年代东京都范围内人口是1300万(占日本人口数的15.5%),到1980年就增加到2900万(占日本人口的25%)。”日本北海学园大学经济系教授浅妻裕向时代周报表示。

    即使目前日本全国的人口都在下降的时候,东京人口还在增长。这就带来了诸多问题,以至于一直有提出建立“副首都”或者提高大阪地位的呼声,日本热门政治家桥下彻就以强调“大阪第一”而闻名。

    日本立教大学社会学系教授松本康向时代周报提出:“日本主要的城市多数是在那些形成于17世纪的城市的基础上发展起来的,不过一直要到19世纪末,资本主义性质的工业化开始,才有现代意义上的城市化。但是真正急速的城市化,应该是从1955年-1975年。现在,对日本城市化来说,不应使用完成这个词,而应该说‘更新’。”

    日本城市化和高速经济成长时期有重合,从1950年-1977年,日本城市化率从37%上升到76%,年均增长1.5个百分点。1955年城市人口比例升至56.1%,农业人口下降至41%。三大城市圈(东京、大阪和名古屋)正式成型,使日本成为城市和郊区人口占多数的国家。1960-1970年间的城市化水平以年均2.51%的速度增长,是整个国家增长速度的两倍多。到1970年,72.1%的日本人口居住在城市中。

    “我居住的地方是神奈川县川崎市,和横滨一样都是神奈川县内大力推行都市化的区域。主要的工业区和住宅区的开放都是从上世纪60年代开始。现在主要的问题是如何保护区域内的自然环境和农业,也保证产业的多样性,城市化应该多考虑这点。”日本神奈川县居民中来田先生向时代周报表示。

    1970年由当时日本首相田中角荣提出的日本列岛改造计划,是日本城市化进程中的关键事件。这个计划包含三方面内容:工业重新布局、改造旧城市和建设“新25万人口城市”,以及建设交通通讯网络。城市化为其三足之一。

    和中国现在以推进城镇化促进内需相似,日本上世纪70年代大规模的城市化进程同样是由于当时田中角荣感觉到当时“支撑日本经济高速发展的某些因素,正在或已经消失”。列岛改造计划很多地方就是针对日本城市化的一些问题如过度的大城市病。田中希望通过推行城镇化,让人口和资源流向东京、大阪之外的中小城市。

    田中对实现“改造计划”抱有很大希望,但这种乐观态度是以经济高速增长的可能性为前提的。不过田中最终垮台,列岛改造计划的很多部分也是不了了之。直到今天,“一国集于东京”的这个问题还是没有得到解决。甚至在目前严重影响到了日本的地震重建,因为福岛等灾区的人口过度稀少和老龄化,难以重建。

    地方财源受限

    推行城市化需要大量的国家资金投入,目前在中国已经诱发令人关注的地方债问题。在日本,这个问题同样存在,而且也和过去几十年的城市化推进有着密切的关系,这个问题到现在依然没有解决,并持续发酵。

    “日本城市化的资金来源主要是地方税、国税和地方债,在此之外,政府所有的金融机关的融资、民间金融机构的融资也会成为一部分来源。即使在日本,从上世纪90年代后半期开始,地方债也成为重大问题。产生的原因主要是一方面,各地的道路建设和都市再开发需要一大笔钱,另一方面,日本经济通缩和人口减少等导致税收减少。”石井晋介绍。

    多位日本学者在解释城市化进程中财政来源时都强调日本地方政府的财源受限,浅妻裕谈道:“战前日本的城市化推进中,主要由不断扩大的城市财政来支持,也导致了地方债务问题。日本地方自治体的独立财源非常缺乏,于是大阪市长关一(1923年)就搞了一些公营企业,用这些企业的收入来提高市民的福利,受到好评。”

    “在战后日本城市化推进过程中,当时地方自治体的债务问题没有像现在这么严重,但是由于缺乏财政自主权,所以一般把从国家得到的资金补助优先投入一些可以增强产业基础的项目里,结果在高速经济成长期,老百姓的福利反而提高得不够。从上世纪80年代以后,日本开始发行地方债,90年代,经济增长开始回落,再伴随着公共负担增大,日本地方的债务问题开始严重起来。”浅妻裕进一步解释。

    “在20世纪前半段,以农村土地为基础的税收是工业和城市建设的主要财源。从20世纪后半段开始,由于工业化进程导致财富的增加,为城市化提供了资金来源。在日本,‘地方交付税’这部分钱,是由中央政府返还给地方政府的,也就是说,收入这部分,中央和地方政府是六四分账,而到了支出这块就成了四六分账了。中央政府要把约两成的财源再返还给地方政府,当然对比较富裕、财源很多的地方政府,就没这个好处了。”松本康介绍,“除此之外中央政府还有很多细微的补助提供给地方政府。因此地方政府的运作,很重要一部分就在于如何从中央那里拿钱。现在,日本中央政府的年收入差不多有5成都来自于国债,流向地方政府的钱也少了。所以日本很多地方政府干脆就合并,这样可以在财政上获得更多自主,就不用依赖中央政府的资金了。”

    不管怎么说,日本同样一直在探索如何解决政府在承担社会基建和福利时产生的大量债务负担,但是从目前的情况来看,这个问题也成为日本经济的重要隐忧,虽然日本的负债主要是中央政府负债,和地方债概念并不完全相同,但是所反映的开源与节流的困境是相通的。

    立法诱导获得土地

    除了财源以外,日本城市化过程中面临的另一大问题便是土地。很多到访日本的人对日本非常密集的房屋印象深刻,往往两间楼房之间的距离连一个人都站不进去。其实这种高度密集不光是因为日本土地狭小,还有土地所有权的问题。

    浅妻裕透露,上世纪80年代房价疯涨,由于住宅用地不足,导致狭小的房屋大量出现,也导致很多人不得不住得越来越远,上班要花很长的时间。在城市中心,为了逃避非常高额的遗产税,很多人不得不在一定时候放弃自己的土地,这样导致日本城市中心很多土地难以进行大规模的统一规划。

    虽然有一些不法的行为,不过总体上,作为一个承认土地私有的国家,日本政府在类似问题上基本采用行政诱导的手段。

    “二战后,日本进行了土地改革,土地转移到农民手中,在这种状况下,日本迎来了城市化浪潮。在那些城乡接合部,常见的状况是房地产资本从农民手中买下土地,建设住宅。此外,农民也可以把自己的土地从农业用地转为住宅用地。从60年代开始,日本颁布了《都市计划法》,把那些准备作为城区的土地确定为‘市街化区域’和‘市街化调整区域’两大类。在‘调整区域’,农业用地就不能转为别的用途了,但在税务上给以优惠作为对地主的补偿,这是一种农业保护措施。反过来在‘市街化区域’,农业用地和住宅用地征收同样的税,这样进行农业就变得不合算,慢慢就把土地改变用途,日本通过这样的手段来推进城市化。但是如果改变农业用地的用途,就要补征过去免受的税金。结果很多农民就成为了都市地主,虽然生活在貌似城市的地方,但是以农业为生计。”松本康解释。

    “在日本有关这种城市化进程中的纠纷问题,有两部法律《都市计划法》和《农地法》来对应。在向城市周边农村进行城市化过程中,确实有可能出现一些纠纷问题。特别是二战以后,由于人口增加伴随着城市扩张,农田保护就成了一个大问题。由于地价上升,很多农地很随意就被卖作住宅和商业用地,也没有那种很统一的城市规划,导致城市扩展得乱七八糟。在大城市周围,不少土地所有者也靠卖地发了大财。”石井进补充。

    从日本1955年以后的农地交易价格情况来看,城市化、工业化对农地价格的影响是直接而且巨大的,特别是进入城市化快速发展阶段以后,农地价格持续增长,这一阶段平均涨幅超过了5%,一些年份如1956年、1957年分别为17%、12%,1973年甚至超过了25%。

    被反复提及的《都市计划法》颁布于1968年,为城市化提供了法律基础,其明确划分城市促进地区和城市化控制地域,并增加了配套许可制度,以阻止城市无序蔓延。土地使用从原先的四类细分到八类,提高城市环境质量,自1993年起又增加到12类。

    以东京为例,商业高楼街区只有新宿、池袋、涩谷、六本木、新桥和东京站等几处,因为对高度有一定的限制,居民住宅除少量中高层住居专区外,绝大部分都是普通居民住宅,一般高度不会超过四层。在东京,除几个大的商业高楼街区和购物中心及高层住宅区,大部分地区都是低矮的小楼和日式民居。只看高楼林立街区,东京堪称是世界最繁华的城市之一,但那些低矮小楼和日式民居,又会让人感到东京的另一面。

    由此可见,日本在城市化进程中获得土地的方式还是主要通过市场化下的购买和行政手段的诱导,所以大规模的房地产开发项目非常困难,导致了日本的城市规划有时候看上去很凌乱。

    不过,比较极端的征地纠纷也不是没有的。比如闻名世界的“成田斗争”,成田机场附近的农民因为反对机场建设,采取暴力抗争,为此甚至爆发了流血冲突。而几十年坚守在机场内的农户,也被称为“世界最牛钉子户”。

    松本康解释:“一般发生纠纷的都是那种公共事业征地的场合,比如机场、道路、水坝等的政府建设项目,往往出现半强制性的买地,或者说逼退居民,但这非常耗费时间。虽然根据《土地收用法》,政府是可以取得土地的,但这是最后一招了,有名的案例就是成田机场建设时动用警察驱逐反对的农民,强制取得土地。成田机场问题之所以搞得那么被动复杂,一个重要原因就是没有取得本地社会的协助,这是沉痛的教训。” 





    神户市的土地财政

    本报记者 张子宇

    位于日本关西地区兵库县的神户市,可以说是日本最美丽的现代化城市之一。特别是从著名的六甲山上往下眺望,美丽的城市夜景位列“日本三大都市夜景”之一(另两处是九州的长崎和北海道的函馆)。

    在日本,神户是一个非常洋气的城市,和长崎、横滨、函馆等类似,这里曾经是外国人的聚居区,有大片的欧洲建筑群,也和中国有着深厚的历史往来。

    神户在古代称为福原,原来就是平安时代末期的武士统治者平清盛希望迁都所建造的,而平清盛迁都的目的就是希望依托这里依山靠海的地利,变成和中国宋朝贸易的中心。

    另外,在青山绿水下出产的神户牛肉更是誉满全球,游客们在欣赏这座现代、典雅的城市时,很难想象到几十年前,这里也是一座尘土飞扬的大工地。

    “在上世纪七八十年代,谈及城市化建设的资金调配方法时,神户市的经营是一个令人注目的例子。当时的市长宫琦辰雄提出以‘最小的费用换取最大的福祉’这个理念。于是移山填海,还以此来造地,通过这样获取土地,再卖地来获得收益,并把这部分收益投入到社会福祉和城市发展上去。”日本北海学园大学经济系教授浅妻裕和时代周报记者谈道。

    宫琦辰雄生于1911年,在读中学的时候,因参与反军国主义活动被退学。后来自己考入立命馆大学法律系,毕业后一直在神户市政府工作,直到1969年成为市长。这一下就是连续5任,长达20年之久。

    “最小的费用换取最大的福祉”,听起来很宏大美妙,钱从哪里来?没有人想到宫琦竟然瞄准了神户的象征六甲山。没钱就到六甲山挖土,然后把海填了,再卖。

    “当时在神户市,从六甲山到港湾地区,为了搬运土沙还开掘了专门的渠道,上面每天轰隆隆的皮带输送机也是一景。”浅妻裕教授回忆。

    开山填海卖地,执行得确实不错,神户市甚至用这些开山的土在海上建起了两个巨大的人工岛—六家人工岛和港湾人工岛。依靠卖地和向外国金融机构借钱,基本不怎么依靠国家补助的神户市竟然通过这个繁荣发展了起来,外界甚至把宫琦辰雄治下的神户比喻为一个“株式会社”。

    宫琦的政策概括一下,就是“向山进发,向海进发”,把神户变成了一个大工地。反抗的声音自然也很大,比如著名的登山家、也是神户市自然保护的主要代表人物多田繁次就对宫琦辰雄强烈批判。不过各种反抗还是被宫琦压下去了,他的宫琦主义也在很长一段时间里被认为是日本地方政府在发展经济时,如何在不依靠中央政府的情况下开拓财源的一个重要实验。

    作为地方政府首脑,宫琦确实是一位既强势又敢想的人。早在1973年的时候他就访问了中国,并且和周恩来总理会谈,并且让神户市和中国天津市结成友好城市,开创了中日两国友好城市缔结的先例。后来阪神大地震时,有人批评宫琦时代只重视大搞建设,忽略了防震,宫琦用“开发的地方比未开发的地方受到的破坏小”来进行反驳。2000年,宫琦辰雄去世,享年88岁。

    宫琦的神户市这个现象很类似现在中国的一个热门词汇,那就是“土地财政”或者“卖地财政”。其到底能不能在世界上其他地方获得成功,还是难以判断的,不过现在的神户市,已经没有了当年的那片躁动和喧嚣。城市美丽便利,风格现代,六甲山麓的奶牛和肉牛依然受到全世界食客的喜爱。 


     

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