• [两会关键词] 央地关系

    时事 > | Time Weekly - 2013-03-07 01:12:17
  • 天津财大财政学科首席教授李炜光:理顺在于财权事权统一

    国务院总理温家宝在政府工作报告中提出理顺中央和地方财力与事权的关系,不得不反思一下1994年的分税制改革。分税制改革使中央政府的财政收入进入了快速增长轨道,总体看是必要和成功的。但分税制对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定,留下了一个制度缺口。在利益驱动下,分税制造成的财权上收的效应就难免在各级政府间层层传递,导致省市以下政府出现大量财政赤字。

    在财权、财力集中的同时,政府的基本事权却在下移。由于各级政府财权与事权的严重背离,分税制难以起到平衡地区差异的作用,迫使地方政府从预算外寻找收入来源,并形成了“城乡二元财政”的格局(城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入,乡财政只能靠收费和罚款来维持)。

    目前的状况是:分税制确实把超过半数的财政收入集中到了中央政府手里,中央政府也确实通过转移支付把一大部分财政收入给了地方政府。

    问题在于,转移支付是跟着财政专项走的,看起来数量很大,并不真正切合地方提供公共服务的实际需要。现行转移支付存在着体制缺陷,转移支付到了县乡一级很难做到透明、规范。基层财政出现困难,非分税制造成的,恰恰相反,是由于分税制不到位。理顺中央财政和各级地方财政的事权和财权关系,应遵循以下三个原则:

    第一,根据宪法和法律,合理划分中央政府和地方各自承担的公关责任和事权范围,应该由中央负责的事(职责)就全部收归中央,应该由地方负责的事(职责)就交给地方,不管是哪一级政府,决不能“越界”,真正做到各行其是,各负其责。

    第二,根据各级政府的事权,划分各级政府的财政支出,以及确定各级政府的财政收入来源。应按照公共产品的层次性合理确定基层政府的支出责任和范围。

    第三,合理配置中央与地方的税种。中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系。地方政府拥有了相应的充足税源和财力,才能拥有相对的独立性而不再只是中央政府的派出机构,才能切实承担起自己的公共责任。

    完善分税制关键的环节,一是降低财权的集中度。中央应当找回上个世纪80年代果断放权的感觉,坚定不移地走与市场经济相匹配的“分权”之路,将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分,不再全部集中在中央。中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央;对于不在全国统一开征、具有明显低于特征的地方税的立法权、解释权、征管权可划给地方;对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税、个人所得税等可由中央制定基本法规和征收办法,相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。

    二是建立规范的财政转移支付制度。应充分考虑影响地方财政收支涉及的有关人、自然环境、人均国民生产总值和人均财政收入、教育卫生与市政建设、特殊性等因素,细致测算各地的标准收入能力和标准支出需求,建立起地方各级政府的标准预算。

    全国和地方各级人大应介入财政转移支付制度的构建和监督过程。一定规模以上的项目,应纳入地方发展计划和政府预算,经人大审核批准,并接受人大的监督。

    中央和地方的财政税收与事权体制,既是经济体制问题,也是政治体制问题,涉及中央和地方在动员、支配经济资源上的权责划分一级中央与地方之间集权与分权关系依据何种原则处理。

    在政治体制层面,改革政府行政体制刻不容缓,减少政府层级和财政层级。这不仅是政府运行的高效、便利的问题,更是由于其关系到分税制的未来。

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