强镇扩张的浙江样本

2013-01-10 02:31:16

来源: 时代周报

本报记者韩玮发自台州、上海

2012年12月26日，浙江省“小城市培育试点工作现场推进会”召开。据披露，该省有意率先推进“撤镇设市”试点，将条件具备的小城镇升格为小城市。

事实上，早在2010年底，浙江省就挑选了11个地级市下辖的27镇进行小城市培育，原定期限为3年，今年收官。而今传出的“撤镇设市”试点，在一些接受时代周报采访的学者看来，目的在于满足浙江自身发展的需要，但客观上也可为全国的改革积累经验。

此前，有媒体披露，《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020）》将于今年两会前后颁布，该方案可能涉及20多个城市群、150多个地级以上城市和1万多个城镇未来的建设。

城镇化的浪潮或许即将掀起，但“撤镇设市”试点尚未提上日程。一位试点镇的领导对时代周报透露，“各地普遍反映3年培育期太短，短于大多数项目的投资建设周期。尽管省里没有下达正式文件，但多次吹风会已明确表明，培育期将延长至8年”。

“县辖市”怀胎已久

浙江省的小城市培育试点启动于2010年12月。彼时发布的《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》指出，省财政将从2011-2013年，每年下拨10亿元专项资金，支持27个试点镇的发展。

据中国城镇改革发展研究中心分析，27个镇多为特大镇。所谓“特大”，其一指人口规模大，比如温州市苍南县龙港镇，2011年的常住人口达到39.6万；其二为财政收入高，以比较突出的绍兴县钱清镇为例，该镇2011年的财政总收入接近18亿元；其三，产业体量大，譬如，乐清市柳市镇的电器制造业目前年产值超过360亿元，占据该业全国的1/3。

“几十万的人口规模，这在国外足以称作市，但在国内可能仍属行政级别上的镇。而这些乡镇中，有的政府队伍只有五六十人，但却要管理几十万人的事务。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯告诉时代周报，“目前，镇一级的行政框架已完全无法满足东部特大镇的社会管理需求，而有关方面必须解决一个镇积聚几十万人之后的发展前景问题。”

强镇扩权改革由此而生。浙江省的思路是将基础好、区位优、潜力大的“镇”培育为“市”。2011年，浙江省《关于支持小城市培育试点工作实施意见》指出，在保持镇级建制不变，符合法律法规的前提下，赋予全省27个试点镇与县（市）级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，打破试点镇在管理权限上的桎梏。

当浙江省意欲发展“镇级市”时，不少其他省份也在推行强镇扩权改革，安徽巢湖选择的路径是将桐炀、柘皋、黄麓、槐林等地列为副县级镇。

镇级市与副县级镇，两者有着异曲同工之处。而近年来致力于行政管理前沿研究的浙江大学公共管理学院教授吴金群告诉时代周报，“这两个名称都过于强调行政级别，相比而言，县辖市的提法更为恰当”。

吴金群认为，推进城镇化需要大、中、小城市协调发展，而其中一个方向就是实践“县辖市”体制，赋予乡镇一级更多经济社会管理权。“未来，省和县将是广域型政区，市和镇则是城镇型政区，前者是面，后者是点，点面结合，和谐共生。同时，市和镇应具有更多的地方自治权。”

“如果有试点镇升格为县辖市，其行政级别可能为副县级，但究竟是全部公务员都提级，还是限于主要领导，目前还很难说。”在吴金群看来，县辖市体制是省管县体制改革的自然延伸，但不会将特大镇变为省直管或地级市直管。

“未来，城镇及县、县级市将是吸纳农村剩余劳动力最主要的载体，这一基础如果发展得不好，会对城镇化带来严重影响。故而，浙江推行的镇级市试点颇有价值，27个镇可以先往前一步，一段时间后系统总结经验，再从体制上进行突破。他们可能会探索出一条城镇治理的新道路。”汪玉凯说。

投资百亿民资唱主角

期许之下，这27片试验田情况如何？

以全国第一家股份合作制企业的诞生地，温岭市泽国镇为例，2010年，该镇已聚集人口约25万，户籍与非户籍人口分别为12万与12.3万；全年财政总收入6.57亿元。

入选小城市试点镇后，2010年底，泽国制定了“三年行动计划”，即，重点实施82个项目，总投资额155.1亿元，其中，2011—2013年计划完成投资106.9亿元。对于一个镇来说，这么大的建设规模“前所未有”。

在82个项目中，投资额较大的工程包括一个集交易、仓储、咨询、运输等功能为一体的物流基地，总预算6亿元；两个五星级宾馆，资金额分别为2.5亿元和3.5亿元；一个三级乙等综合性医院，拟斥资3.1亿元，以及一批总花费10.5亿元的旧城改造项目和17.4亿元的中心区商业开发工程。

据泽国镇领导介绍，这些上马项目均经民主恳谈后才得以确定。“否则，如果我们拍脑子定项目，老百姓不同意，或是认为过于奢侈，后续的工作很难推进。”泽国镇一位政府官员说。

据介绍，近年来，泽国镇在每年人代会前都会有一个“固定动作”，即，邀请随机抽签产生的民意代表对当年镇公共财政预算草案进行表决。而上述项目被编入2011年的财政预算收支案，并最终获得投票通过。

项目的推进离不开资金。资料显示，泽国镇2011—2013年的106.9亿元投资中，政府性投资33亿元，其余73.9亿元均将来自企业和社会投资。而前者的来源主要有几个渠道：首先，在试点期，浙江省财政每年下拨4000万元；其次，泽国镇所在的温岭市按照1:3的配套要求，每年支持1.2亿元。

同时，得益于财权下放，泽国镇与温岭市的财政分配关系得以调整，前者获得了更多的财力返还。据时代周报了解，相比过去的分配方法，泽国镇2011年的实际税收分成多出3000万元，2012年预计将多得4000万元。

与过去城市化浪潮中地方政府常常陷入资金之困的情形不同，对于泽国镇而言，“钱似乎不是问题”。近日，中共温岭市委党校课题组完成的一份泽国镇小城市试点研究报告就指出，小城市培育试点能否富有成效，关键取决于民间资本的投入，政府性支出只是“四两拨千斤”。而在泽国，民资丰富，大量资金沉淀于民间，苦于找不到好的投资出路。

据称，泽国被列为小城市试点镇后，商品房价格和商业地价升值很快，前来攀谈项目的大企业、大财团明显增多。以五星级宾馆项目为例，竞争者甚多，为此，镇政府还特别设置了门槛，即，三年建成、五年评星，押金3000万元，若无法完成则押金充公。

而在另一个与城镇化紧密相关的征地问题上，泽国镇政府官员表示，征地拆迁已不是当地的主要矛盾，因为，绝大多数泽国村民早已不再以农为业。目前，各村要项目、想建设的积极性很高。“有一些项目，村里和老百姓甚至让我们先办征地手续，待农转用后再付征地补偿款。”

土地指标紧缺

在有关发展的故事中，除了资金，另一个备受关注的要素就是土地。

为保证项目推进，目前，浙江省已承诺给予试点镇所在县（市、区）土地指标切块总量2%的倾斜。2011年，温岭市新增建设用地指标仅为1950亩，而分配给泽国镇的份额依然达到385亩，约占总量的1/5。

尽管如此，泽国镇政府官员告诉时代周报，“土地指标对于泽国而言，依旧是‘僧多粥少’，供求矛盾十分突出。”据统计，截至2011年底，泽国镇的土地指标缺口达到3500亩。

事实上，瑞安市塘下镇、缙云县壶镇镇、湖州市吴兴区织里镇等不少试点镇目前也纷纷提出，土地指标紧缺是目前面临的主要瓶颈。而刚刚召开的小城市培育试点工作现场推进会也透露，浙江省已初步考虑试点镇土地指标单列。

“我国的建设用地指标常常截留于地级以上城市，一些东部城镇即便吸纳农民工多达几十万，但由于行政级别低，土地指标受到较大限制。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎告诉时代周报，针对这种情况，适当给予政策倾斜完全合理。

“但需要注意的是，有些地方目前之所以热衷于小城市试点，看中的正是土地指标的增加。所以，制定政策时应避免粗放型的小城镇借改革之名争夺土地；避免镇政府只注重外延式的扩张而忽略内涵式的增长。”冯奎说。

而有学者进一步认为，对小城市、小城镇倾斜过多资金、土地可能会导致资源浪费。中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁就曾撰文指出，改善中小城市的基础设施是有必要的，但必须建立在充分的可行性论证和缜密的成本效益分析的基础之上，切不能流于一般性号召。因为这很容易迎合地方政府热衷于大规模投资的心态，导致不顾成本效益的投资狂潮。

内蒙古清水河县便是前车之鉴。这个国家级贫困县曾在上级政府的支持下，斥资61亿元修建新县城，结果是大量的烂尾工程和空置楼房。

“培育小城市的过程中，城镇用地面积的扩大应当与劳动人口的增加相适应，不能够‘只要地不要人’，同时，要注意培育产业，发展劳动密集型企业以及生活型服务业，促进城镇化的健康发展。”冯奎说。

权力下放进行时

其实，多位接受时代周报采访的学者都赞同，强镇扩权的本质是纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移。

目前，除了扩大财权和土地使用权，浙江省27个试点镇享受的主要政策红利还包括事权下放、人事权改革两个方面。

例如，2012年9月，泽国镇行政服务中心启用，公安、地税、水利、农林、工商等26个部门及单位入驻，327项审批权通过延伸机构授权或委托办理等方式由温岭市下放至泽国镇。

与此同时，工商、地税、国土、规划等部门的泽国分所也升格为分局，要求由“温岭市局的副局长兼任泽国分局局长”。泽国镇党委书记进入温岭市委常委，镇长则列席市政府常务会议，两人均享受副处级待遇。

事实上，这样的改革在浙江已非首次。早在1996年，温州市龙港镇就曾被11个部委列为“小城镇改革”试点区，在行政管理体制、财政管理体制、计划管理体制等7个方面进行改革，建立了浙江省第一个镇级金库，享受部分县级经济管理权限。

然而，随着主要领导更替，龙港镇获得的部分县级管理权限几年后又被悄悄收回。温州市委政策研究室社会处副处长曾对记者解释，县级政府下放的权力大多停留在分局，镇里实际获得的权力较少。而且，强镇扩权涉及到部门权力调整和利益的再分配，县里下放权力后，财政、土地出让金都归镇里，这会造成发达城镇与欠发达镇的统筹难题。

时代周报记者还在采访中了解到，不少东部地区的区县中，强镇往往是经济中心，财政收入的主要来源。“通俗地说，强镇要发展小城市，这好比剁了县的一只胳膊，如果一个县辖区内的几个强镇都要发展小城市，那就是砍了左膀右臂。”一位乡镇公务员对时代周报分析。

“过去，城镇以及县、县级市的公共服务是按照户籍人口配置的，但在快速城镇化的背景下，流动人口的涌入冲击了过去的格局。现在，我们有必要先调整、理顺当前的情形，再让不同层级、不同性质的地方政府承担不同规模、不同类型的公共服务，这样才有可能实现各级政府人、财、权、责的协调统一。”冯奎说。