异地高考艰难破冰

2013-01-03 03:27:56

来源: 时代周报

浙江、江苏等地的政策收获颇多赞誉，多数省份也被指称“有诚意”，而争议一致指向最后“堡垒”—北京、上海、广州。这三者中又以北京推延出台异地高考方案的表态招致最为激烈的讨论。

本报记者韩玮发自上海

千呼万唤，12月30日，2012年的最后一个周末，北京、上海、广州的异地高考政策“压哨”出台。截至2013年1月1日，全国共有27个省市已公布随迁子女就地中高考的方案。

这其中，浙江、江苏等地的政策收获颇多赞誉，多数省份也被指称“有诚意”，而争议一致指向最后“堡垒”—北京、上海、广州。这三者中又以北京推延出台异地高考方案的表态招致最为激烈的讨论。

事实上，一年来，异地高考的话题在京沪持续热议，由于牵涉教育利益，本地人与外地人的裂缝非但没有弥合，反而越发深刻，这让不少教育学者非常心忧。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇在接受时代周报采访时表示，异地高考不是一场户籍人口和非户籍人口的对决，他们各自都有利益诉求，都要追求教育公平，这无所谓对错，而教育公平要通过制度改革来推进。

尴尬破冰

不及格、零分，这是北京大学法学院教授张千帆分别给沪、京两地方案的评分。近两年，他已三度向国务院及教育部递交建言书，呼吁放开异地高考，而目前的局面让他失望。

“四部委布置的‘作业’是异地高考，上海的突破尽管和预想一样小，但至少有一个方案，而北京仅上交了一张‘异地高职’的答卷，再无其他，这简直不可思议。”张千帆直言他的担忧，那些已在北京就读初三、高三，“等着政策”参加考试的孩子们怎么办？

2012年8月31日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地于年底前出台异地高考政策。

2012年12月30日，北京市表态，暂不出台异地高考方案，未来3年将实施过渡政策，即满足社保、学籍等条件的随迁子女可以在京参加中等及高等职业学校的考试、录取。

同一天，矛盾同样突出的上海出台《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》。其中指出，上海将于2014年实施与《上海市居住证管理条例》（简称条例）相衔接的异地高考政策。

根据2012年11月22日公布的条例草案，上海居住证实行积分制，指标体系目前尚未公布。但从2002年实行的《国内人才申领上海市居住证审核试行办法》中便可窥见这一体系，比如，受教育程度项，具体积分标准为：博士25分；硕士23分；学士21分；大学本科20分；大专（高职）10分；高中（含职校、技校、中专）及以下0分。

草案规定，在上海拥有合法稳定职业、住所，并加入社保的外来务工人员可以办理居住证C证，积分达到规定分值后才可申领A证，而只有持A证者的子女获准在沪参加中高考，其余则只能入读上海的中等职业学校或返回原籍就学。

“难度较大的其实是广州，因为，它的移民人数与当地人口的比例超过北京，为何广东能出台方案，而北京只能交白卷？”张千帆认为，在过渡时期，政府需要观望有限放开后的市场反应，作为一种暂时性政策。第六次人口普查的结果显示，北京的外来人口达704.5万，在常住人口中的占比为35.9%，而广州的两项数值分别为476万和37.48%。

“移民”情况相当，而广东省目前的规定较为开放：积分入户的外来务工子女明年便可就地高考。就地高考的条件是在粤拥有连续三年的高中学籍，父母持广东居住证，拥有合法稳定的职业、住所，并连续缴纳三年以上社保。

“一直以来，脱胎于计划经济体制的城市管理制度不接纳、不包容非户籍人口，这一次，京沪两地都从实际出发，在力所能及的范围内进行安排，做了一定程度的突破，但对于很多人来说，这与他们的期望还相差很远。”中国教育科学研究院研究员储朝晖告诉时代周报。

“拼爹”游戏？

事实上，2012年12月30日，北京方案一经曝光，便由于只字未提大学本科的开放时间，立即引发质疑。而北京市教委新闻发言人线联平则在接受新华社采访时总结了异地高考政策难有突破的原因。

限制首先来自于资源。据称，北京市目前的常住人口为2000多万，已超过国务院2003年批复的总体规划中所提出的“到2020年控制在1800万人”的调控目标，由于人口集中，资源环境正面临严峻挑战。

其中，教育资源的供需矛盾突出。线联平称，由于随迁子女人数快速增长，到2014年，北京市一年级入学人口将从目前的10万剧增至18万，小学在校生总量则预计从68万跃升至84万，而且之后几年还将持续增长。

资源紧缺也正是不少京沪籍人士反对异地高考的主要原因。上海“守沪者联盟”的发起人老崔此前接受时代周报采访时表示，如果现阶段放开异地高考，那么，大量欠发达地区的人口会涌入相对发达的城市，这对于城市管理来说是极大的负担，故而，上海有必要设立一定的异地高考门槛。

这一门槛目前体现于《上海市居住证管理条例》（草案）。其中指出，对于子女可在沪中高考的A证，申请者需提供学历、职称证明、一年以上的劳动（聘用）合同或投资开业证明，以及参加社保的证明；C证的要求则是6个月以上的劳动（聘用）合同或营业执照，以及参加社保满6个月的证明，而第三种T证没有对学历、社保及劳动合同作出任何限制。

“过去，上海居住证分为引进人才类、普通就业类和投靠就读类。现在的A证相当于人才类，而C、T证则是就业类。从以往上海对引进人才类居住证提出的要求可以推知，新的指标体系下，积分较高、获得A证者一般至少要具备知名大学的学历，一定的职称，并且从事某些工作，而普通进城务工人员根本无法跻身。”

上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈告诉时代周报，“这个方案最大的问题是其中的职业歧视、学历歧视，归根结底又可以称为行政歧视，也就是，当由行政机关决定谁是人才的时候，他们首先将学历和职业作为重要的标准，并将之与子女的教育挂钩。”

而其中的弊端又显而易见。“比如现在的‘三马’，马云和马化腾以前都是三四流大学的毕业生，显然要被居住证制度排除在‘引进人才’之外，而马明哲最初的学历只有初中，早年曾是一名水电厂工人，彼时的他恐怕也无法取得A证。当我们走向市场经济，当越来越多的东西开始由市场决定，为何人才的判定依然由政府掌控？”傅蔚冈说。

“我的学历和职业或许说明我不够优秀，但我敢说，我的女儿和那些可以获得A证的人的孩子一样优秀。”小学学历的林元祥来沪15年，在浦东开一家洗衣店，没有社保，没有户籍。去年，他将读初二的女儿送回了安徽老家，好几个月才能见上一面。12月里，他几乎读遍了有关占海特以及上海居住证制度的所有报道，看到“守沪者”有理有据的反对之词，这个中年男人自称会“掩面而泣”，“自觉深深愧对孩子”。

超生“有罪”？

林元祥只代表其中一种立场，京沪两地的方案出台后，舆论再度陷入分裂。两周前，呼吁异地高考的占海特被斥“蝗虫”的新闻见诸报端时，异地高考的支持者与反对者之间的争论也曾一度“焦灼”。

而时代周报记者在采访中发现，双方的争辩往往会牵涉其他议题，而焦点之一便是超生问题。例如，2012年11月22日起，《上海市居住证管理条例》草案公示，截至12月2日期满时共收到公众意见891条。时代周报梳理了后100条建议，其中47条认为，对于超生者，应拒办居住证，或至少应拒办居住证A证。换言之，47%的建言者反对对超生家庭开放异地高考。

“北京和上海是全国执行计划生育政策非常严格的城市，我们的孩子忍受了成长的孤独，子女因意外伤亡早逝的家长承受了失独的痛苦，这些换来了如今上海教育资源的相对宽裕；而进城务工人员的子女中，相当部分是超生者，在计划生育政策还是基本国策的前提下，为何要允许违规者来上海侵占我们节省下来的教育资源？”其中一位建言者告诉时代周报。

而坚定的异地高考反对者、老北京人“阿庆”也在接受采访时表示，一定要把计划生育这一项写入异地高考准入门槛，“否则，让超生者得利就是对守规者的惩罚”。

实际上，现行的居住证转沪籍政策已明确要求申请者无违反计划生育政策规定行为，而如果居住证A证也对超生者关闭，那么，超生者之于在沪异地高考无异于一票否决。

“超生的孩子有原罪吗？这个逻辑绝不成立。”储朝晖对时代周报谈到，“父母超生，如果要追究责任，除了当事人，被问责的应该是当地政府，试问他们为何未能将基本国策落实到位？而孩子既然已经存在，那就不能剥夺他们受教育的权利。”

“同时，由于严格执行计划生育，京沪籍人的自身利益确实存在受损的情况，现有政策对独生子女也有一些照应，比如独生子女补贴，但这些完全不足以弥补损失。不过，不等值的问题也应该向政府问责，而非迁就于超生的孩子。”储朝晖说。

“通过惩罚孩子来维持计划生育，这其实是在为社会培养罪犯。”张千帆解释称，“如果这个社会需要通过剥夺儿童的受教育权来惩罚父母超生，那么，别的不说，这些黑户孩子无法得到正常的教育和工作、无法过上正常人的生活；那么，试问，这个政策将为社会制造怎样的人群？”

对此，老崔的看法代表了不少户籍人口的意见。他告诉时代周报，“义务教育是公民的基本权利，而目前，在义务教育经费尚未流动起来的背景下，上海实际上已向随迁子女开放了小学和初中，而且准许他们入读中职，这已经体现了上海的包容性。”

不久前，北京市教委曾就异地高考问题召开专题座谈会，邀请知名专家学者建言献策。其间，有专家也提出，接受高中教育和高等教育属于“非基本权利”，基本权利要均等分配，而非基本权利应当按规则分配。

不过，这种说法在张千帆看来却是“荒谬至极”。他认为，义务教育是国家、社会、家庭必须保证的国民教育，而高等教育是在完成中等教育的基础上进行的专业教育；这两者都是受教育权的内容，都是公民应有的权利。

改革高考

其实，今年以来，异地高考的问题在京沪持续热议，而因为牵涉现实利益，本地人与外地人的分歧巨大，甚至已导致现实生活中的争吵和对峙。

“异地高考不是本地人和外地人，超生者和非超生者的战争，而是旧有管理体制与时代发展不相适应的结果。我们不应分裂中国人，而应督促社会管理向更有良心的方向发展。”储朝晖说。

熊丙奇也赞同这个看法，他对时代周报解释，现有的高考框架大有问题，政府迟迟不愿推进改革，进而使得异地高考问题演变成老百姓之间的种族利益争斗，这本身是一种严重的错误。

其实，追究异地高考的成因可以上溯至上世纪50年代，自彼时起，高校便开始分省按计划招录学生，而指标由招生办控制。在全国统一考试的时期，一些城市由于受到保护，指标配额较多，因而形成了高考洼地，比如相同的分数，北京的考生高中了，而河南的考生落榜了。

在不少学者看来，为了掩盖考分的差别，各地逐渐开始自主命题。上海在1987年就有了自己的高考试卷，而北京、天津等省市则在2002年加入了这一行列。至今，全国已形成“对峙”的格局：一半省市自主命题，另一半则依旧考全国卷，因而也就有了随迁子女考哪张试卷，在哪里读书的问题。

“在目前的制度框架下，各高校的录取指标按计划分配至各省市，这意味着京沪每年被录取的学生数量已被限定，如果放开异地高考，随迁子女大量涌入，本地考生的利益必将受到冲击。所以，当中央把异地高考的任务交由地方政府解决，他们必然会设立很高的门槛。”熊丙奇说。

事实上，线联平也对新华社记者坦言，异地高考的另一难点在于，由于教育资源供给能力的客观限制和现行高考招生体制的束缚，同时，增加高校招生计划、提供借考服务等工作还需要国家主管部委的统筹协调以及人口流出地省市的协调配合，如何有效平衡京籍学生和非京籍学生的升学利益，难度很大。

正因如此，熊丙奇认为，异地高考应由国家层面主导，由中央政府制定基本门槛，并协调各个地方的录取指标、招生利益。“更重要的一点是，大家不要在本地人与外地人的对错上纠缠不清，因为，在目前的招生体制下，异地高考很难推进；相反，双方应当携手呼吁政府进行包括计划招生体制在内的高考改革。”

“这种改革对户籍人口和非户籍人口都有益处，因为在旧有体制下，前者的孩子在特权保护的环境下升学、就业。那么，他的潜能无法得到激发；而随迁子女来到城市后没有升学、考试的资格，他们也是受害者。既然双方都在被制度伤害，为何还要互相伤害？”储朝晖说。

而改革的方向，多位接受采访的学者认为，各省应当放弃自主命题，实行全国统一考试，统一录取，同时，增强高校的自主招生权。

但这一“理想”的时效性和操作性让心系考生的张千帆格外焦急，“长期方案确实如此，但光是统一考试何时能够实施，谁也没有答案。在这期间，随迁子女的受教育权就只能被牺牲？”张千帆认为，政府需要同时考虑短线和长线方案，“在逐渐放开异地高考的同时，也要寻求资源紧张的解决方案。”