中央兜底，地方贷延期偿债

2012-02-23 04:53:30

来源: 时代周报

为避免出现汹涌的偿债违约潮，允许地方政府融资平台贷款展期，已成为极有可能的政策选择。事实上，中央政府为地方平台贷款展期，表现出为地方债务担保、兜底的姿态。

本报记者王珏磊发自上海

为应对2008年国际金融危机，于2009年启动的信贷狂飙，终于在2012年迎来了首轮偿债高峰。据审计署数据，未来三年内将有35%的地方平台贷款到期，总额约4万亿元。而一些平台项目的贷款条件和偿债能力先天不足，随着还款期限的日益迫近，还贷资金却难有着落。为避免出现汹涌的偿债违约潮，允许地方政府融资平台贷款展期，已成为极有可能的政策选择。有消息透露，在某些情况下，贷款到期日将被延后多达四年。

平台贷偿债高峰将至

于2009年迅速增长的地方融资平台，是这一轮地方债的借债主体。2009年，央行和银监会发文提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，地方政府融资平台的数量及融资规模飞速发展。

一哄而上的平台贷款，现已到开始偿还的时候。根审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，占2010年GDP的四分之一。从偿债年度看，2012年、2013年和2014年分别有17.17%、11.37%和9.28%到期，也即是，未来三年将有4万亿元的平台贷款到期。这意味着，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。

然而，一些平台公司的偿债能力颇令人担忧。有知情人士表示，很多平台公司是在2009年之后新设立的，甚至部分平台公司借款时就没有想过何时还款的问题。对于这些平台公司而言，随着还款期限的日益临近，还贷资金却毫无着落。

平台贷的风险也为监管层所关注。两年前，监管层即开始清理规范平台贷。据了解，近两年，监管层总体上控制了风险，相关部门数据表明，截至2011年9月末，平台贷款的抵质押担保整改率已达65%，这意味着至少有超过65%的平台贷款是安全的。

然而，逾三成的平台贷的安全性仍然存疑。对此，中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军对时代周报表示：“各家银行对信贷风险都有自己的管理措施，比如拨备提取、贷后管理等，对这些问题都很重视。另外，监管部门也进行了严格的排查和治理。一件事情只要方方面面都很关注，一般都能及时解决出现的风险，问题往往只会出在没关注到的地方。”

上海社科院部门经济研究所所长杨建文则告诉时代周报：“安全不安全，是一个相对的概念，与经济状况的好坏息息相关。经济紧的情况下，安全也会不安全，经济一旦好转，安全性本身会上升。因此，不能绝对地来看待这个问题。”

当然，挑战无疑存在。让监管层担心的是，还款方式合同补正和补充合法有效抵质押物两个关键风控环节的进展较慢。此外，部分平台项目的贷款条件和偿债能力先天不足，已出现在建项目后续建设资金和还贷资金无着落的局面。为延缓到期贷款，“借新还旧”成为部分地方政府的应对之招。各种规避监管的隐性平台融资逐渐增加。在一些地区，当地政府通过具有平台特征但又在平台名单外的企业向银行融资，或承接原平台债务。

在偿债隐忧凸显，有可能出现违约潮的情况下，为平台贷展期，已成为极具可能性的政策选择。近日有报道称，银监会正在研究新政策，允许国内银行对地方政府贷款进行大规模滚转，将一些地方政府债务到期日延后四年。

事实上，去年10月，银监会副主席周慕冰曾公开表示，对原有期限安排不合理的贷款，在其满足担保抵押落实、合同补正到位等条件后，根据现金流与还本付息的实际匹配情况，经批准可适当延长还款期限或展期一次。这是监管层首次表示平台贷款可以展期的态度。

不过，也有接近监管层的人士对媒体表示，目前银监会尚未出台允许地方政府融资平台展期和借新还旧的政策。

展期凸显中央兜底姿态

“展期是肯定的。中央政府不会坐视不管地方政府的困境，一定会为地方政府背书，在监管方面有所放松。”工商银行上海分行一位人士向时代周报记者表示。

事实上，中央政府为地方平台贷款展期，确实表现出为地方债务担保、兜底的姿态。而这种姿态，显然正符合部分地方政府的预期。

“我觉得地方债务的风险是非常大的，除了东南沿海地方的债务相对安全一点，其他地方，特别是中西部和北方，问题都很大。金融危机的时候为了救市，很多项目不分好坏都上。”独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠对时代周报表示：“不少地方政府的债务规模相当于财政收入的五倍以上，根本是还不出来的。我甚至看到过十倍、二十倍于财政收入的债务，还债是不可能的事儿。就像一个家庭一样，能不能还得出钱，是看你的收入有多少。所以一些地方政府就指望中央政府帮它还钱，就像儿子借钱，指望爸妈帮他还一样。”

而中央政府有无实力为地方债务兜底，也要看中央财政收入的状况。“财政收入一大块是从土地销售来的，随着楼市调控的深入，今年肯定会有很大影响。而从长远来说，如果中央财政没钱，用印钞票、增发货币来应对的话，就会引发通胀。”谢国忠说。

从眼下来看，在偿债困难重重的情况下，对地方债务进行展期，显然是一个相对合理的选择。谢国忠判断，从政府利益和避免现时出现银行坏账的角度出发，平台贷肯定会续期，包括“借新还旧”，同样也是续债的概念。

在工商银行上海分行的人士看来，尽管展期已势成必然，但，展期只是两害相权取其轻，在避免眼下出现坏账的同时，也对银行造成了相当大的资金流的压力。而如果展期之后，未来仍然出现偿债危机，对银行系统来说，后果则可能相当严重，一定要警惕。

不过，在赵锡军看来，地方平台融资并无如此“高危”。“地方平台融资不完全来自银行信贷，它还有别的融资来源和渠道，它并不是单一系统内的事情。10万亿的地方债规模，也不会构成整个金融体系总体的问题。当然不排除个别地方由于管理不善，出现偿债困难、违约的状况。”

有金融人士认为，政府平台贷相当部分用于基础设施建设。基础建设资金需求大，并且目前银行对此类贷款的期限一般为3-5年，而基础设施建设需要的时间更长，三五年内肯定很难偿还。

对此，赵锡军表示：“一般来说，商业银行会考虑到重点项目持续的资金来源和资金使用的问题，比如一些国家重点工程，肯定有长期的资金安排，不会三五年到期，不还贷就不继续借了。只有那些临时拼凑起来的项目或钓鱼项目，就是在打擦边球，有时候干脆就是面子工程，本来就应该在调控的行列。”

赵锡军告诉时代周报：“那些优秀的、对国民经济发展有重大作用的，或者在经济结构调整中将会有很好的战略空间的项目，一般都通过严格的审批手续，有很好的资金安排。而如果没有很好的资金安排的项目，很难说是好项目，如果出了问题，地方政府应该有所准备。它不存在展期的问题，资金应该向优秀的项目上配置。”

杨建文也对时代周报表示：“三到五年后，经济肯定会好转，矛盾会缓和。这一轮危机拖的时间已经很长了，目前不管是全球范围内还是中国，整个经济的势头是在向上。而在眼下的一两年内，不要让事情都挤在一起，要防止地方政府的债务问题使得矛盾尖锐化。现在之所以矛盾突出，是因为融资平台本身的重要性突出。而经济回暖后，政府支撑经济的责任会相对下降，企业资金动了，外资开始活了，就不会过分依靠地方融资平台。”

“对眼下的矛盾有所控制，将风险掌握在一个可控范围内，这是最为关键的，也为将来的进一步操作奠定基础。”杨建文表示。

地方债务结构求变

地方融资平台的规范、整改仍在进行中。有媒体报道，存量地方政府平台贷款的整改细则或将于近期出台。这项细则由财政部牵头，旨在规范地方政府做为债务人的借贷行为，其中亦涉及存量平台贷的有条件延期方式。

实际上，2011年10月，周慕冰表示银监会将重点推进存量平台贷整改，并将明确了四大整改路径，包括：凡是以公益性资产作为抵质押的平台贷款，应以合法的非公益性资产进行全额置换；凡是以政府承诺担保以及以无土地使用权证的土地出让收入承诺抵押的平台贷款，应及时追加合法有效的抵押担保；对于整贷整还的存量平台贷款，要求商业银行与地方政府和平台客户协商贷款合同的修订和补充完善，做到项目建成投产之后，每半年偿还本金一次、利随本清，实现还款科学化，减轻集中还款压力。

而据知情人士称，相关部门已经向银行发布了一套准则，指导它们重估即将到期的贷款，决定哪些可以延期。并不是所有存量地方平台贷款均将延期，银行将决定是否存在对投资的实质需求，如公路建设后续融资会得到批准，而大规模的城市广场项目则将拒批。同时，银行还将会考虑投资是否合乎政府对产业升级和绿色增长的“十二五”规划。

事实上，地方债务的大部分来自银行贷款，这让风险过多地集中于银行。对地方债务的结构加以优化，比如增加发行地方债券来融资，减轻银行贷款的比重，也是不少业内人士开出的一剂“药方”。金融问题专家赵庆明即认为，化解平台贷款问题需长期融资机制。当前，我国城市化进程加快，地方市政建设压力大、资金需求也大，短期内财政能够拿出的建设资金有限，这需要长期融资安排，例如30年期甚至更长期限的市政债，而不是仅为3-5年的银行贷款。

“地方发债是中央政府的权限，近来上海等地开始试点，将来这一块肯定会在整个结构中有所提升。一来能够筹集起经济发展需要的多种资源，二来对整个风险性也有个分担。”杨建文表示。

赵锡军则认为，要根据不同的资金用途，寻找各自合适的资金来源，而不是胡子眉毛一把抓。适合发债券的就发债券，适合向银行贷款的就贷款。“核心问题是地方要形成较好的债务管理的一套做法，比如预算制度、审批制度等。另外，资金的提供方要控制好风险，银行给钱要按银行的规则办，了解借债方的财务报表、风险情况，通过市场来避险。投资地方债也要根据地方债的管理方法、按照投资者的判断来办。这些规矩要形成，投资方、借债方等各个主体在市场中要各司其职，厘清各自的责任，这样整个体系才能健全。”

不过，在谢国忠看来，地方债券的发行前景，在不少省份也不那么乐观。“不少省份平时就要靠中央政府的转移支付，它的财政是亏的。经济上不去的话，靠描画未来GDP涨多少来发债借钱，并不能奏效。因此，现在更重要的是看长江中上游有些省份，财政能不能由负转正，像江西、湖南、四川三个地方就很关键，能否挖掘潜力，站起来赚钱。如果财政要靠国家托着的话，地方债券根本发不出去。”

对地方债务的困局，多方求解之后，尽量“拖延”，争取解决问题的时间，也许仍是眼下的最佳选择。