• 王江雨:欧盟强收航空碳税,合情合理也合法

    观点 > | Time Weekly - 2011-12-15 03:59:42
  • [摘要] 当我们认真从情、理、法的角度去辨析欧盟的航空碳税,就会发现这事情并非传言的那样可恶,而无论是出于一国国民的责任还是对我们所共同居住的地球的义务,对航空碳税都有必要予以一定

     

    王江雨

    德班联合国气候峰会在12月11日跌跌撞撞地结束,各方达成了一些尚没有法律约束力和没有多大确定性的结果,这让那些不想马上进行温室气体减排的国家(及其国内生产者)多多少少松了一口气。但这不包括全球航空业者。就在这次会议上,欧盟代表再次确认,不管德班会议达成什么协议,从2012年1月1日起,欧盟都会将国际航空业纳入欧盟碳排放交易系统(EmissionsTradingScheme,简称ETS)。

    欧盟坐地抢钱?

    这个被俗称为“航空碳税”的安排的基本含义是,从实施日起,对于有航线飞经欧盟领域的航空公司适用欧盟规定的排放配额,每个航空公司2012年所获配额依其2010年排放量在欧盟的总排放量中所占的比例来定。在2012年,85%的配额免费发放给各公司,其余部分以拍卖的方式出售。如果没有买足配额,航空公司就要为每吨的额外排放支付100欧元的罚款,违规严重者也有可能导致停航或扣押飞机。

    对被强行纳入欧盟ETS系统的全球4000多家航空公司来说,这意味着欧盟是在坐地抢钱。航空界估计第一年为此支出的碳税将会达15亿美元。中国民航局测算,中国民航业第一年的此种支出将达8亿元人民币。

    欧盟此项决定几乎引起了全球航空业和它们背后的外国政府的一致反对。20多个国家,包括中国、美国、俄罗斯、巴西、印度等主要大国,签署了反对将航空业纳入ETS的声明或宣言,并与欧盟进行了部长级别的交涉。但欧盟貌似决心已定,毫无妥协意愿,随着碳税生效日期的临近,这自然引起各国航空业按捺不住的焦虑,和日渐措辞严厉的声讨。比如中国航空运输协会(中航协)就发表声明称,欧盟的ETS“制度设计存在重大缺陷,条例内容违反国际法基本原则……”我协会认为解决全球航空业的大气碳排放问题,不应该以欧盟推行单边主义、实行贸易对抗和利益为先的办法,而应该由各国政府和全体行业成员采取协商的方式,寻求达成一致和共同解决的措施。如欧盟ETS不顾反对强制推行,本会将敦促本国政府采取相对应的措施,以维护中国航空运输企业在国际航空市场中的发展权益。”

    显而易见,中航协的声明既有国际法上的诉求,又有基于情理的谴责,还多多少少裹挟着一点民族主义。然而当我们认真从情、理、法的角度去辨析欧盟的航空碳税,就会发现这事情并非传言的那样可恶,而无论是出于一国国民的责任还是对我们所共同居住的地球的义务,对航空碳税都有必要予以一定的理解,并在此基础上寻求合理的政治上的合作解决方法。

    航空碳税符合国际法

    鉴于法律被认为是底线,我们先从欧盟的航空碳税是否符合国际法谈起。我们不必进行模拟法庭的推演,因为已经有了一个现实的案例。2009年底,美国三家航空公司就此在伦敦高等法院起诉欧盟,英国法院认为此问题涉及整个欧共体利益,遂要求欧洲法院(ECJ)提供司法解释。2011年10月,欧洲法院的首席法律顾问(AdvocateGeneral)作出初步裁决,称航空碳税完全符合国际法。

    原告的主要主张是欧盟的相关条例违反了国际法上的主权原则和航行自由原则。以一架从旧金山到伦敦的航班为例,它的29%排放是在美国空域,37%排放在加拿大空域,25%排放在公海之上,而只有9%的排放是在欧盟空域。那么欧盟有什么权力对在他国空域和公海上的排放征收税费?

    但是欧洲法院首席法律顾问的意见—要注意该意见一般会成为法院的判决理由—是,欧盟的相关条例不违反国际法。该条例只涉及到在欧盟领域降落和起飞的航班,虽说对它们要求符合一定的排放量标准,但这并不是一个自设域外管辖权的条例,因为起飞和降落本身就构成了欧盟属土管辖权的基础。此外,相关的国际条约也并不禁止此类市场化的措施。

    确实,在现有的国际法游戏规则体系内很难找到合适的具体规定去指控欧盟的航空碳税。也有说法称欧盟违反了世界贸易组织(WTO)的规定,设立了非法的贸易壁垒。但WTO关心的主要是在关税和非关税措施方面的非歧视待遇。即使航空碳税可以被认为是一种国内税费措施,但由于它平等适用于欧盟内外的所有航空公司,故不构成任何国际贸易法意义上的歧视待遇。在著名的“海龟/海虾”一案中,美国对来自外国的不是采用保护海龟的捕捞设施所捕的海虾的进口采取限制措施,即使这些虾完全是在海外捕捞的。尽管这一措施具有一定的域外管辖的意思,但WTO的上诉机构指出,美国保护海龟的法规本身并没过错,只要其确是为了保护可用竭的天然资源并且在适用上不具有任意性和歧视性,就不违反WTO法律。同理,欧盟的航空碳税也不违反相关的国际贸易法。

    航空碳税是迈向监管一小步

    如果在国际法上很难直接责难欧盟,那么航空碳税在情理上是否有很大的问题?这一措施是不是蛮不讲理的和没有来由的抢钱工具?反对者主张说,民航飞机的排放只占到全球温室气体排放量的3%,但是要注意到其在排放量增长方面是各产业中最快的,年均增长速度在4%左右。尽管十几年前就已经开始了试图限制民航飞机气体排放的谈判,但在航空业强力的游说之下,各种双边与多边谈判均不能取得具体的成果,而航空业的排放至今仍处在一种“无法无天”、缺乏监管的境况之下。在这个意义上,欧盟的航空碳税只是开始了迈向监管此类排放的很小的一步。平心而论,相对于航空业巨大的产值和收入来说,因为航空碳税所需要的支出是很小的一笔数目。以中国民航业为例,2010年全行业营业收入4115亿元,利润总额437亿元,需要付出的8亿元能占多大比例?

    以种种阴谋论来揣度欧盟碳税也没有多大必要。有云,欧盟这样做是为了主导全球碳交易市场,并掌握航空碳排放收费标准的制定权,和航空运输业及制造业领域的市场控制权。基于以下原因,这些说法不能成立。第一,很难令人相信一个征收数额不算很多的碳税就能使欧盟实现上述宏大的“战略目标”。第二,欧盟并不垄断世界航空市场,其他国家,包括世界上其他两个最大的航空国家中国和美国,也都有能力采取相似的措施以实现同样的目标。至于说欧盟这样做纯是扩大财政收入则更是令人哑然失笑。以欧盟巨大的经济总量,连经济危机时救市的资金需求量就达万亿美元之多,每年因碳税而征收的十几亿美元实在是一个可以忽略的数目。

    以欧盟多年来的表现来看,它确实是环境保护和温室气体减排的积极推动者和领导者,无论是其内部环保减排措施还是在全球谈判中的主张,都是走在世界前列。以最近的德班气候大会为例,各大国中唯独欧盟提出了要达成具有法律约束力的减排措施的“路线图”。相形之下,两大发展中国家中国和印度以及斤斤计较的美国更被认为是达成最终协议的“阻挠者”。就航空碳税而言,相对于种种阴谋论,我们更有理由相信欧盟在促成更多的温室气体减排方面的诚意。事实上,欧盟在上述关于航空碳税的诉讼中就得到六个环保组织结成的联盟的强力支持,而其中三个组织就来自美国本土。如果中国的环保组织也像美国环保组织那样支持欧盟,难保不被不理性的民族主义者目为“汉奸行径”。

    对航空业来说,需要认识到,航空碳税是一种激励性措施,如果航空公司排放量减少,需要支出的税费就越少。如果航空企业能够以此为契机,加强研发,加快技术进步,减少碳排放,这不仅能够节省开支,也能为全人类的福祉和为整个地球的环境保护作出贡献。

    但是,从另一方面来说,尽管欧盟的碳税有其好的用心,也算不上是违反国际法的不合理不适度措施,我们回到国际关系的现实来看,虽然欧盟心意已决,航空碳税的实施势在必然,欧盟因此与其他大国发生一定的冲突也在所难免。各大航空公司在其本国政治经济上都有很大的分量,能够游说其政府采取报复行动。比如美国航空业正在美国国会推动通过一个“欧盟禁止法案”(Europeanunion      ProhibitionAct),旨在禁止美国公司遵守欧盟的ETS,并要求美国政府在美国公司因违反欧盟此项条例而被处罚的时候予以国家协助。另据报道,中国也威胁取消对空中客车公司的大量订单。如果这样,将使世界各大经济体因航空业而迈入贸易战时代,最后导致两败俱伤。在目前的情况下,最好的办法是政治解决,由大国通过多边协商,达成一个利益共享的机制。

    作者系新加坡国立大学法学院副教授国际经济法学者。

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