简政强镇：有助市民自治

2011-09-15 16:29:10

来源: 时代周报

本报记者王丽榕发自佛山顺德、广州

理发师小强在广东佛山市顺德区容桂街道华口社区工作两年多，但并不知道这里有一个行政服务中心。

“那个什么中心跟我没什么关系吧？”他一脸茫然。

行政服务中心是2009年底以来，容桂启动“简政强镇”改革试点的产物。该改革通过下放区一级的事权，让容桂这样一个GDP超过300亿元的特大镇，完善其社会管理。

行政服务中心是街道办在社区的延伸机构，负责行政事务办理，而居委会则回归自治角色，是谓“政社”分离。

去年，佛山在全市推广容桂的经验。与佛山同步进行“简政强镇”改革的，还有镇域经济同样发达的东莞。今年8月，广东更进一步，决定在东莞与中山选择若干镇，建立市辖区，区不设立街道办，而直接管理社区。

独立学者秋风认为，此改革的积极意义在于，乡镇治理模式的转变，有望走上市民自治的道路。而遗憾的是，政府和社区服务都瞄准本地人，并未为外来人口提供均等的公共服务。

扩权与简政

在2003年顺德成为佛山市辖区前，容桂是一个面积80平方公里的镇，而如今，它只是一个街道。但它是一个非同寻常的街道，年GDP超过300亿元，工业总产值1300多亿元，人口近50万。

“市一级的经济总量，县一级的人口规模，科一级的管理权限。”时任顺德区镇街体制改革工作组组长的李允冠如此描述容桂的体制困境。

改革前，容桂只有90个公务员编制，没有相应的审批权、执法权，但要应付非常大的经济总量和纷繁复杂的社会管理任务，每年还要承担着数十项的各种考核和责任。

“小马拉大车”、“人大衫小”经常被用来形容容桂等珠三角经济发达的镇。

解困的转机出现在2009年。当年7月，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋批示，提出在佛山和东莞选取一个镇作为强镇扩权的试点。

2009年8月，经佛山市委和南海、顺德区委商量,选取南海的狮山镇、顺德的容桂街道作为佛山市的试点。

随后，市、区、街道三级对这项工作高度重视，先后两次到绍兴市、杭州市考察“强镇扩权”情况。

2009年11月，佛山市委、市政府公布了《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》。而2个月前，顺德刚刚进行了石破天惊的大部制改革。

在这次事权改革中，容桂将原有的28个部门、单位调整为13个机构，并明确了今后区镇的事权分工，将按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，区级层面侧重于宏观管理和重大事项统筹，镇街级侧重于经济社会的微观管理和服务，以解决容桂“责大权小、体大衣小”的问题。

机构整合完成后，容桂组建了街道行政服务中心，整合面向群众的行政服务资源,建设规范、高效、便民的一站式政务工作服务平台。

“我们庆幸的是，在此次容桂改革之前，顺德区已经进行了大部制改革，为容桂理顺和区政府职能关系打下了良好的基础。”容桂党工委书记列海坚此前接受媒体采访时说道。

2010年7月，佛山市府办印发了《区向镇(街)下放行政管理事项指导目录(第一批)》的通知，其中下放行政审批事项261项，涉及基层组织、企事业单位和群众办事的日常管理事项84项。那就是，除了公安局、教育局、交警、社保没有下放权力之外，其他大部分部门都将权力放到镇街。

如此看来，容桂的事权改革就是给镇“扩权”，那么何来“简政”？

“纵向来看，把事权下放，在区这一级就减少了微观管理事务，同时又能减少办事流程，提高办事效率，而横向来看，改革之后，由于实行大部制，街道这一级政府没有人手来包办一切社会会事务，于是部分职能向社会组织转移，比如购买公共服务，也是简政。”多年来一直为政府体制改革出谋献策的广州市社科院研究员彭澎告诉记者。

2010年5月，佛山市下发的《简政强镇事权改革实施意见》指出，积极推进镇（街）公共事务的社会化和市场化，将财务、审计、宣传、培训、公益服务、资产评估、行业评比和机关后勤等专业性、技术性、事务性工作，从政府职能中分离出来，通过委托和政府购买服务等方式，依法交由社会组织承担。

以餐饮业的卫生检查为例，容桂辖区内领有证照的餐饮企业和食品生产小作坊超过1300家。在以往，容桂市民要申办餐饮企业，或既有的餐饮企业要进行年审，均由区卫生食品监督所负责。在“简政强镇”事权改革推行后，市民可以在容桂完成申办和年审。

同时，由桂洲医院防保科配置有专业的卫生检查人员，并且有着开展卫生检查的丰富经验。于是就产生了由桂洲医院提供专业服务，容桂街道负责监督和考评的合作模式。

“简政强镇改革解决为基层政府松绑，基本上解决了‘人大衫小’的问题，进一步解决了其经济、社会发展的体制束缚。”彭澎评价道。

走向自治

此前，列海坚向媒体表示过，容桂改革的初衷就是要调整街道与区政府、村居与社会的关系。因此，扩权之后，“政社”分离成为村居治理的重拳。

2010年3月，容桂将马冈和华口等4个村居作为容桂政社分离改革试点，成立市民服务中心。

华口社区也挂上了行政服务中心的牌子，该中心由容桂街道办统筹其管理和开支，即使在村居换届等特殊时段，市民服务中心的服务质量依然可以得到保障。

在华口行政服务中心办事大厅，有计划生育、社保、劳动调解等窗口，工作人员被分成两部分，一部分在窗口办事，一部分专门前往容桂政府帮居民送材料。剩下的居委会工作人员则负责开展慈善、社区管理等村民自治事务。

华口社区是一个矛盾复杂的城中村。它原先是离容桂城区较远的一个村落，上世纪90年代被划为工业园区后，人口急剧增长，如今本地人口有5327多人，外来人口有5万人。由于征地拆迁等问题多年来未妥善解决，该村村民多次上访。2003年至今，8年时间换了6任书记，最短一任书记任期不到3个月。

而在村民自治方面，华口社区也卓有成效，社区有分歧的事务由居民投票表决。自2010年6月至今，华口社区已经由社区居民代表投票表决了20多项议题，涉及租地、卖地、集体资产管理等与居民利益息息相关的内容。

以前华口市场的状况是市场内没有多少档商户，而在市场周边的道路上，各类小贩占道乱摆卖状况非常严重。通过一段时间的整治，目前华口市场已经得到彻底改观，市场内热闹非凡，市场周边道路整洁有序。

今年4月，华口社区村委会换届选举，由全部村民直选，也顺利完成。前任村居委会主任由于在卖地拆迁等问题上未能通过村民质询，在谋求连任上落选了。而从其他社区调来的村居支部书记刘映南则过半票当选。

容桂街道选举领导小组办公室人员向媒体表示，华口一直是个重点难点村，今年换届选举如此顺利，实在是意料之外。

对于容桂的改革，独立学者秋风认为有积极意义：“这个改革还是广东30年来最重要的改革，因为这是在重新塑造基本的社会治理单元。这些镇街生成的城市是自然发展出来的城市，不是用行政权力造出来的城市，现在的改革，就是以这种自发生成的城市为中心，重新编织社会。”

不过，秋风觉得这些改革方案还是没有重大突破，更理想的应该是对现有的镇街治理结构进行大调整。“将社会精英一起纳入，参与公共事务决策。另外，应该对现行的户籍制度进行改革，为本地农民和外来工也就是外地农民提供平等的公共服务，现在这两个群体完全是分割开来的，应该考虑这两个群体的融合。”

就在容桂改革试点完成后，去年9月佛山以容桂为样本，全面开展简政强镇事权改革。同为试点市的东莞也几乎同步进行此项改革。

今年8月，广东省机构编制委员会批准了《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》（下称《意见》）。

《意见》提出，在东莞和中山市分类开展市辖镇行政建制改革试点。适时选择若干面积偏小且地理上相邻的镇，按照“1＋X”模式推进“联并升级扁平化改革”，即按照整合资源、减少层级、优化服务的要求，以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区，或选择辖区面积和经济总量大、人口多的镇直接推进“撤镇建区扁平化改革”，新设的区不再设街道。