法治社会如何合理征税

2011-01-06 02:14:23

来源: 时代周报

庄鲁

最近，税收又成了民众关注的焦点，政府开征新税的积极性持续高涨，针对个人住房的房产税、社保税、二氧化碳税、环境税……一个接一个的新税抛出来，都在研究开征。各种质疑声并没有滞缓新税收开征的步伐，关于税收立法权的争议也不绝于耳，不过讨论似乎忽略了一些基本问题。

政府是否有权征税？对世界上大多数国家来说，这并不是一个问题：征税是立法机关的权力，是立法机关的核心权力，政府部门无论其级别有多高，也无权征税。

征税必须经立法机构允许并以法律（非行政法规）的形式确定，这就是税收法定原则。税收法定是税法的最高原则，是国家课税权合理性的来源，税收必须取得纳税人的同意，是人民愿意让渡自己一部分私产以满足公共服务的需要。

征税的权力是一项公权力，它相对较有可能侵犯公民的私有财产，所以必须对它进行限制。在现代国家中，立法机构在开征新税或改变已有税法时总会进行激烈的辩论并表决，税法一旦通过，政府部门是无权改变的，它只能按照议会决定的税率与程序收取税款。

但目前，我国除个人所得税与企业所得税是全国人大立法开征外，其他的19种税都是国务院以暂行条例的方式开征的。当前媒体上讨论得火热的房产税其依据就是国务院于1986年制定的《房产税暂行条例》，但这种暂行条例并非法律。

两次授权国务院立法

政府能不断开征新税和全国人大及其常委会的两次“空白授权”相关。全国人大常委会于1984年9月通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，决定授权国务院拟定有关税收条例。直到2009年6月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议才决定废止了这一授权。

在1985年4月，全国人大又通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。这一次“空白授权”直到今天还在运行。

授权立法还有效吗？

2000年7月1日正式实施的《立法法》规定“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律，这一规定就明确了税收立法权只能通过人大及其常委会制定法律来确定。但第九条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。这说明税收立法权可以转移，只需全国人大及其常委会授权即可。

然而授权立法也不是可以任意的，《立法法》对此有明确规定，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项就明确规定不能授权，而税收不在此列，可以授权。《立法法》第十条规定授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

《立法法》于2000年7月1日开始生效，发生于1985年的这次授权立法行为时间早于《立法法》，从这一点来看，国务院的税收立法权在体制上不存在问题，但从最基本的法律原则来看，这次授权立法本身却存在相对可议之处。

且不说1985年全国人大对国务院的授权不符合《立法法》对授权立法的规定，从法理常规来看，这次授权没有列出明确的目的，没有遵循“一事一权”原则，其授权范围模糊不清，过于宽泛，只笼统说了授权范围是“经济体制改革和对外开放方面的问题”，但在目前的中国，有何事项不属于“经济体制改革和对外开放方面的问题”呢？这其实就没有清楚给出授权的具体事项，是法律上不应出现的“空白授权”，在法理上不具有充分的合理性。另外，一些征税的行政法规还是经国务院再一次授权由财政部或国家税务总局制定的，与“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的基本立法原则相违。此外，1985年的授权没有规定时效，到今年已有26年了，国务院依然依据这一授权行使税收立法权。

无论是从遵循法理逻辑的一致性来看，还是从建设法治国家的现实需要来说，全国人大都可以考虑修订1985年的这个授权决定。

行政收费不应任意

我国的税收立法权基本集中于中央，根据《立法法》与《税收征管法》的规定，税开征与停征只能由全国人大及其常委会或授权的国务院来制定，地方人大的税收立法权被严格限制。

地方人大没有税收立法权，于是地方政府就来个“乱收费”。在1994年实行分税制改革之后，地方政府为保证财政收入，在没有税收立法权的情况下，只得越来越依赖于“费”，以弥补“税”的不足。这些多如牛毛、名目繁多的政府收费虽然没有税收之名，实际上也可算是地方税。

“费”远不如“税”严肃，行政机构有很大的自主性。尽管严格说来“费”也必须有法律依据，但事实上只要行政部门发出一个红头文件就可以“合法”地收费，而且这些自行规定的部门文件往往又成为收费依据。所有这些行政收费难有什么制约，既不需经过人大审议，也不需要听证，打着“公共服务”的旗帜将公共利益部门化，成为某些部门敛财的好帮手。

就拿房地产这一块来说，除正式的税收外，行政性收费更是数不胜数，各地情况也不一样。这些行政性收费中，除了土地出让金外，还有蓝图审查费、防雷检验费、施工合同鉴证费、绿化费、墙改费、白蚁防治费、施工放线费、规划咨询费、人防费、文物勘探费、预算审核费、工程造价咨询费、质量监督费、土壤氡气检测费、室内空气检测费、安全施工措施费、散装水泥推广费、预售许可证服务费、房屋面积界定费、房价审查服务费、管线综合竣工图设计费、电力委托费……曾有媒体报道称，“从前期拿地到后期销售，整个房产行业涉及到的各个部门就有110多个”。这些收费由行政部门单方面决定，收费项目开征之前，不需要专门的监督机构对其合理性与合法性进行审查，任何一个行政管理部门都可以向开发商收费。

尽管中央政府不断下发文件与通知，试图制止各种形式的乱收费，并不定期地对各部门、各省的收费项目进行清查，但始终遏制不住行政收费的膨胀。2010年6月，中央13个部委联席成立了一个临时性的机构—减轻企业负担专项治理工作领导小组，对各部门与各省的收费项目进行历时半年的清查，这被媒体称为“史上规模最大、规格最高、历时最长的企业减负行动”。这种临时性的办法能在短期内有一定效果，但肯定无法保证这种“自我授权”的收费项目在日后反弹。

2009年，预算内的全国行政事业性收费为2317.04亿元。可是另外还有大量未列入预算的收费，收费数量有多少，金额有多大，似乎还没有审计部门认真审计过。这些收费标准的制定过程并不透明，对所收费用之用途也很少公布。比如，2009年有一位姚先生在武汉市江岸区房产局复印了8页房屋档案，被收费119元，后经询问得知其收费标准为：不管档案有多少页，都按房屋的面积收费，费用为1元/平方米。姚先生的房屋119平方米，故收费119元。更令人奇怪的是此标准还被省物价部门核准过。此事曝光后被广泛传为笑话，有人幽默地称“幸好复印的不是世界地图”。

政府对行政收费有很大的自主权，但这也应该进行监督，也必须体现法定原则。虽然“费”不需像“税”一样由法律来具体规定，但其产生也必须有法律依据。全国各地的收费项目数目庞大，但不少并没有法律依据。如果人大无法约束政府的财政行为，行政收费就有可能失控。从各国的普遍经验来看，地方应该拥有独立的事权与财权，行政收费属于地方财政自主的范围，地方人大可将“费”纳入到法律的秩序框架内进行监督，由地方人大依照法律授权行政机构进行收费，排除“费”的任意设定。

作者系财政问题研究者